II GSK 2415/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 459/11 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmian w budżecie gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 31 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 459/11 odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy w S. na Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miejska w S. uchwałą z [...] czerwca 2011 r., nr [...] dokonała zmian w budżecie tej gminy na rok 2011, polegających na zwiększeniu dochodów budżetowych o kwotę [...] zł, zwiększeniu wydatków budżetowych o kwotę [...] zł oraz zmniejszeniu wydatków budżetowych o kwotę [...] zł. Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z [...] lipca 2011 r., znak [...] wniósł do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej wpisania kwoty [...] zł w dziale 900 Gospodarka Komunalna i Ochrona Środowiska, rozdz. 90004 Utrzymanie zieleni w miastach, § 4300 zakup pozostałych usług. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: Kolegium RIO) uchwałą z [...] lipca 2011 r., nr [...] uznało uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany w budżecie Gminy S. na 2011 r. za zgodną z prawem i umorzyło wszczęte w tym zakresie postępowanie. Burmistrz Miasta i Gminy S. zaskarżył uchwałę Kolegium RIO z [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucając naruszenie art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że prawo inicjatywy i proponowania zmian w budżecie ma wyłącznie znaczenie formalne, a organ stanowiący nie jest związany inicjatywą organu wykonawczego, lecz ma głos decydujący w zakresie zmian w budżecie gminy. WSA w K. uznał skargę za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie może być uznana za rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organ nadzoru stosownie do art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), podlegające kontroli sądowej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że prowadzone postępowanie nadzorcze nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy, lecz wobec spełnienia przesłanki zgodności z prawem, umorzeniem postępowania nadzorczego. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania nadzorczego nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje wyłącznie skutek procesowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że pojęcie "akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego" użyte w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje oprócz rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały lub zarządzenia także inne akty nadzoru nad działalnością gminy przewidziane w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym podejmowane w toku postępowania nadzorczego lub mające charakter prewencyjny: wskazanie, że akt został wydany z naruszeniem prawa (art. 91 ust 4), wstrzymanie wykonania uchwały (art. 91 ust 2), wezwanie do zaprzestania naruszenia Konstytucji lub prawa (art. 96) oraz akty współdziałania (art. 89). W ocenie Sądu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie można uznać za żaden z wymienionych aktów nadzoru, jak również nie może być ona utożsamiana z innymi przewidzianymi w art. 3 § 2 aktami podlegającymi kontroli sądu administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że skarga dotyczy aktu nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych tzn. przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego i w konsekwencji błędne uznanie skargi za niedopuszczalną oraz jej odrzucenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zdaniem skarżącego, z powyższym koreluje przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., który stanowi że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, nie sposób uznać, że rozpoznawana sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazano też, że termin "akt nadzoru" ma szerszy zakres i powinien obejmować rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru. Jego zdaniem również, art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu gminy do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie, skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z [...] lipca 2011 r., nr [...] uznającą uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy S. na 2011 r. za zgodną z prawem i umarzającą wszczęte w tym zakresie postępowanie - złożył Burmistrz Miasta i Gminy S. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez pozbawienie ich zdolności do działania (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub uniemożliwienie podjęcia działania (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym). Przyjąć należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Natomiast uchwała organu nadzoru, zawiadamiająca o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i umarzająca to postępowanie, nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu powyższych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Powyższe oznacza, że o naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2011 r. nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, na które w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a tym samym należało uznać, że zaskarżony akt nie podlega kontroli tego sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).