II GSK 854/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 363/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 363/11, oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że skarżący w dniu [...] maja 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. W złożonym wniosku zadeklarował do płatności działki ewidencyjne położone w gminie K. W.., obręb L. M., powiat c.-t., województwo w. o numerach [...] oraz działki położone w gminie K. W.., obręb L. W., powiat c.–t., województwo w. o numerach [....]. Wniosek powyższy obejmował: 1) pakiet "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów: uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności (S02a01) realizowany na obszarze 18 ha oraz trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności (S02b01) na obszarze 94,47 ha; 2) pakiet "Utrzymanie łąk ekstensywnych" w ramach wariantu: półnaturalne łąki dwukośne (P01b), realizowany na powierzchni 94,47 ha. W dniach [...] oraz [...] czerwca 2008 r., przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono działki rolne o powierzchni mniejszej niż deklarowana w ramach poszczególnych pakietów, co zostało szczegółowo opisane w protokole kontroli i w decyzji. Złożony wniosek poddano kontroli kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą działek ewidencyjnych oraz kontroli administracyjnej, która wykazała, że działki o nr [...] zadeklarowane zostały przez innego producenta – B. H.. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, m.in. przesłuchaniu strony i licznych świadków, organ I instancji ustalił, że skarżący był jedynie użytkownikiem działek nr [...], natomiast nie wykazał swojego użytkowania co do pozostałych działek. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodkowiskowych, wskazując, że warunkiem jej przyznania jest posiadanie gruntów rolnych, użytkowanie ich zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ze względu na fakt, że zawyżenie deklarowanej powierzchni w ramach wszystkich trzech realizowanych wariantów wyniosło powyżej 20%, na podstawie zasady wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, określonej w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 za dnia 21 kwietnia 2004 r., odmówiono przyznania dochodzonych płatności. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zdaniem organu zebrane dowody wskazują, że skarżący nie użytkował w 2008 r. gruntów stanowiących działki o numerach [...], gdyż użytkowanie nie wynika z dowodów wskazywanych przez stronę ani z zeznań przesłuchanych świadków. W szczególności wskazał, że zeznania świadków C. J. i J. Ś., w zakresie, w jakim dotyczą oświadczenia z dnia [...] grudnia 2007 r., nie miały znaczenia w tej sprawie, bowiem rozstrzyga ona o płatnościach za 2008 r., a nie 2007 r. Zeznania świadków R. Z., R. Ś. i Z. G. zostały uwzględnione na korzyść strony, bowiem wynikało z nich, że świadkowie wykonywali określone prace agrotechniczne w 2008 r. na rzecz M. P. na działkach nr [...] i [...]. W kwestii faktur wystawionych na nazwisko D. P., a nie na B. H., wyjaśniono, że oznacza to tylko tyle, że to nie na rzecz odwołującego się wykonano prace wskazane w fakturach. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku przedmiotowego postępowania organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśniły w czyim faktycznym posiadaniu znajduje się działka rolna objęta dwoma lub większą ilością wniosków i w konsekwencji rozstrzygnięto, któremu z wnioskodawców przysługuje dana płatność. W sprawie skarżącego nie można zastosować art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2001 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., s. 18; ze zm.), gdyż złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności pod względem faktycznym nie był prawidłowy, jak również dlatego, że odwołujący nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości. Producent rolny nie informował również Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na piśmie, że dokument wniosku jest nieprawidłowy, wobec czego nie można również zastosować przepisu art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności, organy ustaliły, że zadeklarowane przez skarżącego działki o numerach ewidencyjnych [...] zadeklarowane zostały również przez innego producenta – B. H., siostrę wnioskodawcy. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, że skarżący nie uprawiał w 2008 r. gruntów położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...]. W jego użytkowaniu pozostawały jedynie działki o numerach [...]. Ustalenia te są prawidłowe, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie podważa ich częściowa trafność zarzutów skarżącego. Strona trafnie zakwestionowała przypisanie przez organ II instancji świadkowi C. J. stwierdzenia, że "M. P. od dnia śmierci E. P. nie zajmuje się ziemią spadkową, interesują go tylko i wyłącznie dopłaty unijne". Z protokołu przesłuchania tego świadka z dnia [...] listopada 2010 r. wynika bowiem, że takie stwierdzenie widniało na oświadczeniu z dnia [...] 2007 r. lecz świadek nie widział tego zapisu podpisując dokument. Zauważyć też należy, że organ II instancji wcześniej wskazał, że cały ten dokument nie stanowił dowodu w niniejszej sprawie, bo dotyczył roku 2007. Organ odwoławczy nie mógł zatem dokonywać żadnych ustaleń na jego podstawie. Organ administracji przytoczył również zeznania świadka J. Ś. z dnia [...] listopada 2010 r., z których miało wynikać, że w 2007 lub w 2008 r. widział skarżącego jadącego z obornikiem na działce za kanałem; która to była działka ewidencyjna – organ jednak nie wyjaśnia, ani też nie ocenia prawdziwości tych zeznań, zwłaszcza przez porównanie ich z zeznaniami tego świadka złożonymi wcześniej – w dniu [...].09.2009 r., które świadek potwierdził, a które są sprzeczne z zeznaniami z dnia [...].11.2010 r. Te mankamenty, w ocenie dowodu z zeznań świadka J. Ś., nie mają jednak wpływu na prawidłowość ustaleń co do tego, które działki były faktycznie użytkowane przez skarżącego, ponieważ organy dokonały ustaleń także na podstawie zeznań innych świadków i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. Zatem ustalenie stanu faktycznego znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, który organ należycie rozpatrzył, wyciągając logiczne wnioski z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosowano w zaskarżonej decyzji właściwe przepisy prawa materialnego, odmawiając przyznania płatności. M. P. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika z urzędu. Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, tj. z pominięciem istotnych dowodów z zeznań świadków J. Ś., R. Ś. oraz R. Z., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co organ naruszył zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz pogłębienia ich zaufania do organów państwa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów kodeksowych, w szczególności co do obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez skarżącego, tj. dokumentom i zeznaniom świadków J. Ś., R. Ś. oraz R. Z.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Poznaniu nie zwrócił uwagi, iż organy naruszyły procedurę postępowania dowodowego (art. 80, 77 k.p.a.) i wymogów związanych z uzasadnieniem decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), jak również faktu, że organy naruszyły ogólne normy postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, ponad wszelką wątpliwość udowodnił, iż posiadał sporne grunty do końca 2008 r. i na tę okoliczność zostali przesłuchani świadkowie, jednakże WSA nie ustosunkował się do tych zeznań, oceniając je w sposób wybiórczy. Ważnym jest, iż zeznający świadkowie nie znają numerów działek posiadanych przez skarżącego i nie są również w stanie dokładnie ich wskazać, chociażby opisowo, tym samym organ winien był przedsięwziąć czynności mające na celu ich zweryfikowanie – np. poproszenie świadków o wskazanie, gdzie sporne działki są położone, używając w tym celu np. map internetowych. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika nawet czy Sąd I instancji badał i oceniał materiał dowodowy zebrany w sprawie, a tym samym ustalił, jakie działki ewidencyjne posiadał skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyż niewadliwie zaakceptował ustalenia faktyczne organu, które dokonane zostały w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 i 107 § 3 k.p.a.). Nie można zatem mówić – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – iż decyzja organu została wydana w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy z pominięciem dowodów z zeznań świadków E. M., J. Ś. oraz C. J.. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno organ, jak i Sąd I instancji odnieśli się do zeznań tych świadków i trafnie ocenili, iż dowody z tych zeznań nie dawały podstawy do przyjęcia, iż skarżący był w posiadaniu spornych działek rolnych uprawniających do przyznania dochodzonych przez niego płatności i to nie tylko ze względu na ogólnikowość tych zeznań lecz przede wszystkim dlatego, iż zeznania te pozostawały w sprzeczności z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, szczegółowo omówionym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zasada z art. 80 k.p.a., w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, gdy występują rozbieżności w zeznaniach świadków oraz wyjaśnieniach strony. W przedmiotowej zaś sprawie zarówno organ w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i Sąd I instancji uzasadniał przekonywująco dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący był w posiadaniu spornych działek i dlatego – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego "(...) poprzez poproszenie świadków o wskazanie, gdzie te działki są położone, używając w tym celu map np. internetowych". Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.