I OSK 87/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2011 r. akt II SAB/Wa 352/11 o odrzuceniu skargi T.W. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. T.W. w dniu 21 sierpnia 2003 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Następnie pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. wystąpił do Szefa BOR o wypłatę, w trybie art. 83 ust. 5 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Szef BOR pismami z dnia 6 września 2010 r. oraz 30 maja 2011 r. poinformował T.W., iż znajduje się on na 378 pozycji na liście osób oczekujących na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. W dniu 7 lipca 2011 r. T.W. wezwał Szefa BOR do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym i długotrwałym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu. Szef BOR w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 21 lipca 2011 r. poinformował T.W., że roszczenia związane z wypłatą ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego mają charakter cywilnoprawny. Wydanie decyzji administracyjnej w odniesieniu do funkcjonariuszy BOR wiąże się z przyznaniem równoważnika za brak lokalu lub przyznaniem lokalu, a ekwiwalent za rezygnację z lokalu jest wypłacany na podstawie umowy między Szefem BOR, a osobą uprawnioną. W dniu 21 września 2011 r. T.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa BOR w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Szef BOR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. akt II SAB/Wa 352/11 ww. skargę odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) podał, że zagadnienia związane z wypłatą ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego reguluje art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wypłata ekwiwalentu następuje zatem na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro wypłata przedmiotowego ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym, to właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.W. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podał, że przez czynność, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej taką czynnością jest wypłata przedmiotowego ekwiwalentu. Podkreślił, że cyt. ustawa o Biurze Ochrony Rządu nie zawiera szczególnych przepisów dotyczących postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu. Reguluje ona jedynie sposób określenia jego wysokości. Zdaniem skarżącego pomimo tego, że podstawą wypłaty ekwiwalentu pieniężnego jest umowa, w sprawie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego, gdyż realizacja tego uprawnienia jest zagwarantowana przepisem ustawowym określonej grupie podmiotów – funkcjonariuszom BOR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Istota rozpoznawanej sprowadza się do ustalenia czy, sprawa dotycząca zawarcia przez Szefa BOR z funkcjonariuszem, umowy o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu jest sprawą należącą do właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 83 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (j.t.Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (ust. 2). Z powyższego wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. W wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym. W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Zauważyć należy, iż warunki i tryb przyznawania oraz wysokość ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, z uwzględnieniem sposobu ustalania i wypłacania tego ekwiwalentu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2002 r. Nr 108 poz. 955). Zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wypłata ekwiwalentu następuje w kolejności złożonych wniosków na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu a osobą uprawnioną. Lista podlega aktualizacji do dnia 31 października każdego roku kalendarzowego (ust. 5). Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego. Istota skargi na bezczynności organu sprowadza się bowiem do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. ocenić należy jako niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.