VII SA/Wa 1131/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r. J. G., reprezentowana przez adw. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych w o sprawie nakazu rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85m, x 26,80m) położonego na działce nr ewid. gr. [...] w [...] zakończonej ostateczną decyzją wydaną w dniu [...].10.2005r. w sprawie [...] przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, decyzja [...] WINB z dnia [...].10.2005r., znak: [...], została zaskarżona przez J. G. do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28.08.2008r., sygn. akt: II SA/Po 610/08, oddalił skargę. Następnie ze skargi kasacyjnej J. G. od ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.08.2008r., NSA wyrokiem z dnia 27.01.2010r., sygn. akt II OSK 189/09, oddalił skargę kasacyjną. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że decyzje administracyjne wydane w tej sprawie dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986r.. Zdaniem wnioskodawcyzni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro więc właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach to zdaniem wnioskodawczyni dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniosku J.G. reprezentowanej przez adw. J. P. o stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 ., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2005r., znak: [...], w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku zart. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 28.08.2008r., sygn. akt: II SA/Po 610/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z dnia [...].10.2005r., jak również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27.01.2010r., sygn. akt II OSK 189/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.08.2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Organ wskazał także , że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.12.2009r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym J. G. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że fakt związania sądów i organów administracji wydawanymi przez sądy administracyjne wyrokami nie może także być interpretowany w ten sposób, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takich decyzji, które kiedykolwiek były przedmiotem skargi do sądów administracyjnych. Tego rodzaju ograniczenie musiałoby wprost wynikać z przepisów prawa, ale ani KPA, ani ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tego rodzaju ograniczeń nie zawiera. Zdaniem Skarżącej, wydanie wyroku przez sąd administracyjny nie stanowi żadnej przeszkody w tym, by skutecznie powoływać się na nieważność i by sprawę tę w ogóle badać, gdyż tego rodzaju ograniczeń prawnych po prostu nie ma. Nawet więc jeśli sądy administracyjne rozpatrywały skargi dotyczące nieważności decyzji, ale w innym zakresie i w oparciu o inne podstawy nieważności, nie ma powodów, by w innym postępowaniu, przy podnoszeniu zupełnie innych i nie znanych wcześniej zarzutów nie badać merytorycznie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji. Fakt, iż osoba, która powinna brać udział w charakterze strony w toku postępowania administracyjnego nie żyje, skutkiem czego nie brała w postępowaniu udziału ani ona, ani też jej następcy prawni, których do dnia dzisiejszego nie ustalono, został ujawniony dopiero kilka miesięcy temu, i nikt, w tym również Sądy administracyjne nie brały pod rozwagę tego rodzaju okoliczności – stwierdziła strona skarżąca . Okoliczność, że kiedyś w przeszłości sądy administracyjne rozpatrywały sprawę nie może sanować wszelkich uchybień do jakich doszło w toku sprawy, a zwłaszcza tych najbardziej rażących i skutkujących nieważność postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] lutego 2011r utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2011r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. , orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W związku z powyższym,zdaniem organu, ponieważ sprawa rozbiórki części obiektu budowlanego - zakładu przetwórstwa i uboju indyka położonego na działce nr ewid. gr. [...] w [...]nr [...] była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28.08.2008r., sygn. akt: II SA/Po 610/08, oddalił skargę. Była przedmiotem oceny również przez Naczelny Sąd Administracyjny ze skargi kasacyjnej J. G. od ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.08.2008r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27.01.2010r., sygn. akt II OSK 189/09, oddalił skargę kasacyjną , należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego i powiatowego. W skardze skierowanej do Sądu J. G. reprezentowana przez adw. J. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art.157 §3 K.p.a. w wyniku ich nie zatosowania w sprawie pomimo, że wskazywane przez skarżącą podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa poprzez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią kryterium, które winno zostać rozpatrzone pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności i przepisy te stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej); 2. naruszenie art.170 p.p.s.a. w wyniku uznania, iż przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy sprawa - przy wydawaniu decyzji, których dotyczy skarga o stwierdzenie ich nieważności - rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; a ponadto w wyniku przyjęcia najzupełniej błędnego poglądu, iż rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, iż wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy, i inne organy władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnynni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2005r., znak: [...], w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego z uwagi na wydane w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych i związanie organu oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach. Związanie to może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano - Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. była badana przez sądy administracyne ,które stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i poprawnie udokumentowały powody oraz podstawy rozstrzygnięć. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że rażącym naruszeniem prawa jest brak udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości lub jego następcy prawnego o której to okoliczności nie wiedział sąd, a organ powinien ją znać wskazać należy, że okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] października 2005r. nakazał D. i B. G. dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] stanowiącej ich własność. Wbrew twierdzeniom skargi podnoszony zarzut brak udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości lub jego następcy prawnego stanowi co najwyżej przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.) i to dla podmiotu pominiętego w takim postępowaniu. Ten zarzut nie może być kontrolowany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie stwierdzić więc trzeba, iż w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w nadzwyczajnym trybie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.