II SA/Po 610/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał J. G. dokonać rozbiórki części obiektu –będącego w budowie zakładu ubojni indyków - o wymiarach 42,85 x 26,80 m, wysokości ze stropem 4,80 m- wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na działce nr ew. gruntu [..], w S. nr [..]. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż z materiału dowodowego nie wynika, jaką część budynku wybudowano samowolnie. Wyrokiem z dnia 3 marca 2004r. sygn. akt II SA/Po 3572/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na powyższą decyzję organu odwoławczego. W dniu 2 marca 2004r. J. G. wniosła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego zakładu przetwórstwa indyka o część budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył na J. G. obowiązek przedstawienia w terminie 7 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności rozbudowanej części obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi wymaganymi pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wraz z oświadczeniem projektanta i osoby sprawdzającej o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ zobowiązał też inwestorkę do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku przedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] ustalił dla J. G. opłatę w kwocie [...] zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr [..] położonej w S. nr [..]. W wyniku zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że nie było podstaw do legalizacji, bowiem J. G. nie przedłożyła ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [..] nałożył na J. G. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2005r. ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 30 czerwca 2005r. J. G. przedłożyła żądaną decyzję. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił dla J. G. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł, nakazując jej wpłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wskutek zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie decyzją z dnia [..] organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał J, G. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części przedmiotowego obiektu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż w wyznaczonym przez organ terminie inwestorka nie dokonała wpłaty opłaty legalizacyjnej, co stało się podstawą do zastosowania art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, a poprzez ten przepis orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 tejże ustawy rozbiórki części obiektu. W wymaganym terminie J. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi pominięcie istotnej okoliczności złożenia przez nią skargi do Sądu na postanowienie organu II instancji z dnia [..] dotyczące opłaty legalizacyjnej. Jej zdaniem okoliczność ta świadczy o tym, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest przedwczesna, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd powstanie sprzeczność prawna uniemożliwiająca wykonanie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 48 i następne Prawa budowlanego precyzują, jakie działania zobowiązany jest podjąć powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w przypadkach zaistnienia samowoli budowlanej. Wskazują m.in. jakie obowiązki winien organ nałożyć w wydawanych aktach administracyjnych oraz jakie są konsekwencje ich niewykonania. Zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nakazująca rozbudowanej części przedmiotowego obiektu jest następstwem nieuiszczenia w określonym terminie opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty została ustalona postanowieniem z dnia [..], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [..] przez organ II instancji. Wniesienie zaś skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, ani postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, zatem zarzut o przedwczesnym wydaniu decyzji o rozbiórce jest bezzasadny. Dodatkowo organ wskazał, iż brak opłaty legalizacyjnej jednoznacznie potwierdza znajdujące się w aktach organu I instancji pisma Biura Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 19 i 27 września 2005r. Skoro więc inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie wskazanym w postanowieniu, nie został spełniony warunek wydania decyzji zatwierdzającej przedłożoną dokumentację i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W takiej sytuacji obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki wynika wprost z przepisów wskazanych w osnowie decyzji – z art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. J. G. wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, podtrzymując zarzuty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2006r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy. Następnie Sąd postanowieniem z dnia 7 czerwca 2006r. w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12780 ze zm.) zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej wymierzonej co do przedmiotowego obiektu. Zważywszy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1845/06, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 sierpnia 2006r. II SA/Po 1157/05, którym oddalono skargę J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, Sąd w dniu 10 lipca 2008r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym (wyrok SN z 12 lipca 2002r., V CKN 1110/00, LexPolonica nr 377898). Przypomnieć trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd zawiesił postępowanie, uznając, iż charakter prejudycjalny ma rozstrzygnięcie sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] w przedmiocie nałożenia na skarżącą opłaty w kwocie [...] zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części przedmiotowego obiektu – zakładu przetwórstwa i uboju indyka (o wymiarach 42,85m x 26,80m) położonego na działce nr ewid. gruntu [..] w S. nr [..]. Sprawa ta została prawomocnie zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1845/06, którym to oddalono skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 sierpnia 2006r. II SA/Po 1157/05 oddalającego skargę J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Zważywszy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia legalności nakazu rozbiórki orzeczonej z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej wiążące przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy są ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wspomnianym wyżej wyroku, w którym rozstrzygnięto zarówno kwestię powstania samowoli budowlanej, jak i trafności wymierzenia wspomnianej opłaty legalizacyjnej. Zasadne zatem jest przytoczenie istotnych dla niniejszej sprawy fragmentów uzasadnienia w/w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: "... decyzją z dnia [..] Starosta Powiatowy w R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na rozbudowę części ekspedycyjno-chłodniczej w ubojni indyków na działce położonej w S. nr [..]. Decyzja ta obejmuje pozwolenie na rozbudowę zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Porównanie zakresu rozbudowy objętej decyzją Starosty Powiatowego w R. z dnia [..] z zakresem przedmiotowej rozbudowy jednoznacznie wskazuje, iż roboty przeprowadzone po dniu 7 maja 2001r. wykraczają poza zakres objęty tym pozwoleniem na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła rozbudowy zakładu o obiekt o wymiarach 13,60m x 26,80m, zaś kwestionowana przez organ nadzoru budowlanego kolejna rozbudowa dotyczy obiektu o wymiarach 42,85m x 46,80m. A zatem kolejna rozbudowa dotyczy powierzchni ponad trzykrotnie większej niż ta, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [..]. Przede wszystkim zaś rozbudowa objęta powyższym pozwoleniem na budowę zakończona została w dniu 7 maja 2001r., co potwierdzają zapisy w dzienniku budowy nr [..] oraz oświadczenie M. A., pełniącej funkcję kierownika budowy, zawarte w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [..]. Z tego względu robót budowlanych prowadzonych po dniu 7 maja 2001r. nie można uznać za roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [..] (...) Odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego można dokonać jedynie w trakcie budowy, tj. dopóki nie zostanie zakończona budowa objęta pozwoleniem na budowę zatwierdzającym ten projekt budowlany. Skoro w niniejszej sprawie budowa (...) objęta decyzją z dnia [..] została zakończona w dniu 7 maja 2001r., to tym samym inwestor nie mógł dopuścić się odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. A zatem, realizacji kolejnej rozbudowy nie można zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w R. z dnia [..]. Kolejna rozbudowa obiektu po zakończeniu robót objętych pozwoleniem na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji samowolnej budowy. (...) Wbrew stanowisku skarżącej, także rozbudowa może stanowić samodzielną budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obiekt budowlany może być rozbudowany wielokrotnie. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kolejna rozbudowa obiektu w niniejszej sprawie wymagała kolejnego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-3., A zatem, jeżeli inwestor nie legitymował się kolejnym pozwoleniem na budowę, to kolejną rozbudowę należy traktować jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane." Skoro w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że skarżąca rozbudowując zakład przetwórstwa i uboju indyka dopuściła się samowoli budowlanej i jednocześnie uznał za trafne wymierzenie skarżącej w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego opłaty w wysokości [...] zł z tytułu legalizacji przedmiotowej części obiektu, to chcąc zalegalizować wspomnianą samowolę skarżąca zobowiązana była do uiszczenia wskazanej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [..]. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 lipca 2005r. Tym samym termin do uiszczenia opłaty mijał w dniu 28 lipca 2005r. Z akt sprawy oraz oświadczeń skarżącej bezsprzecznie wynika, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 3 zdanie drugie w zw. z art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 206, poz. 2016) w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzje o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Skoro więc należnej opłaty nie uiszczono organy nadzoru budowlanego słusznie nałożyły na skarżącą nakaz rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiekt będącego zakładem przetwórstwa i uboju indyków. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, jakoby organy przedwcześnie orzekły nakaz rozbiórki z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne mające na celu ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Samo wniesienie skargi na decyzję ostateczną nie wstrzymuje decyzji ostatecznej. Sąd na wniosek skarżącego ocenia, czy zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wspomnieć należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [..] jak i decyzja organu I instancji z dnia [..] zostały wydane w momencie, gdy ostateczne stało się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nakładające na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 zł, a więc po rozpatrzeniu odwołania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [..]. Nie można zatem uznać, by nakaz rozbiórki był przedwczesny. Na marginesie warto stwierdzić, iż na ocenę legalności zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki nie mógł mieć również wpływu fakt, że po ich wydaniu Sąd postanowieniem z dnia 4 maja 2006r. wstrzymał wykonanie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej (sygn. akt II SA/Po 1157/05). Orzeczenie Sądu zapadło bowiem po dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę. /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga MK