II GSK 384/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 599/11 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę T. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 maja 2010 r., T. Z. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 25,97 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach S., K., T., M. w gminie T. oraz w obrębie N. w gminie O. (powiat [...], województwo [...]). Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontrola w gospodarstwie T. Z. wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ww. wniosku a powierzchnią rzeczywistą. Organ, po rozpoznaniu odwołania od wyników kontroli, podtrzymał swoje ustalenia oraz poinformował stronę, jakie okoliczności mogą zostać uznane za działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał T. Z., po potrąceniu sankcji w wysokości 884,26 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, płatność ONW na rok 2010 w wysokości 3.306,13 zł. W podstawie prawnej powołał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 2 akapit pierwszy, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w K. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł T. Z. powołując się na siły wyższe, jakie jego zdaniem, winny być wzięte pod uwagę w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wskazał, że akt sprawy wynika, iż we wniosku z dnia 14 maja 2010 r. T. Z. zadeklarował do płatności ONW obszar o powierzchni 25,97 ha. Przeprowadzona przez pracowników O. Przedsiębiorstwa Geodezyjno–Kartograficznego "[...]" Sp. z o.o. w K. kontrola wykazała, że różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 10,551% (działki C, E, F, M,), przy czym na działkach Ł i S ustalono brak użytkowania rolniczego w 2010 r. Natomiast powierzchnia pozostałych działek przedstawionych do płatności ONW okazała się zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej ONW wynosiła zatem 23,41 ha zamiast zadeklarowanej 25,97 ha. WSA uznał brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętych w niniejszej sprawie czynności kontrolno – sprawdzających, a następnie stwierdził, że organ I instancji orzekł zgodnie z art. 58 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) (Dz. Urz. UE Nr L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.), dalej: Rozporządzenie Nr 1122/2009. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, wskazującego na podtopienia jego upraw oraz długotrwałe choroby jego oraz żony WSA wskazał, że T. Z. nie zgłosił okoliczności zalania jego upraw w 2010 r. w wymaganym terminie – co sam przyznał w złożonym odwołaniu. Nie mogły przy tym odnieść skutku argumenty skarżącego o jego złym stanie zdrowia, jako że przedstawiona dokumentacja medyczna nie spełnia kryterium, o jakim mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. z 2007r. Nr 46, poz. 308), gdyż brak w niej zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydanego na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Za niewystarczające w tym zakresie Sąd I instancji uznał nadesłane przy odwołaniu od wyników kontroli karty informacyjne z leczenia szpitalnego, wyniki badań, zaświadczenie o stanie zdrowia z lokalnego ZOZ-u oraz informację o przebytej w 2002 r. rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS. Odnosząc się natomiast do przedłożonego zaświadczenia ZUS Oddział w K. Inspektorat w O. WSA stwierdził, że jakkolwiek z pisma tego wynika niezdolność do pracy T. Z., to datuje się ona wyłącznie na okres od 9 kwietnia 1992 r. do 31 grudnia 2002 r., nie dotyczy zatem stanu zdrowia strony w 2010 r., za który to rok został złożony wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wymogu z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. nie spełnia również zaświadczenie o stanie zdrowia żony skarżącego, przedłożone dopiero na etapie wnoszenia skargi – w związku z czym organy nie mogły uwzględnić jego treści przy wydawaniu zakwestionowanych decyzji. Wracając do podnoszonych przez T. Z. kwestii związanych z zalaniem jego działek Sąd I instancji wskazał, że nie mogło odnieść skutku zgłoszenie organowi tej okoliczności już po wydaniu niekorzystnej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nieudzielenie skarżącemu przez organ niezbędnych pouczeń dotyczących kwestii prawnych dotyczących postępowania, nieprzeprowadzenie przez organ wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, w szczególności dowodów (opinii lekarskiej) zmierzających do ustalenia stanu zdrowia żony skarżącego, a także dowodów zmierzających do ustalenia poziomu szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego, dat ich wystąpienia, a także przyczyn nieudokumentowania tych faktów przez skarżącego we właściwy sposób w chwili składania przez niego wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Zdaniem kasatora zawarty w uzasadnieniu wyroku pogląd, że podnoszenie przez T. Z. kwestii związanych z zalaniem jego działek nie może odnieść skutku z powodu zgłoszenia tej okoliczności już po wydaniu niekorzystnej dla skarżącego decyzji, jest nieuprawniony. Kasator rozszerzył uzasadnienie podstaw kasacyjnych w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej sporządzonej, jak podkreśla profesjonalny pełnomocnik skarżącego, na jego wyraźne życzenie, zarzuca się wyłącznie naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem kasatora Sąd I instancji zaakceptował uchybienia procesowe jakich dopuścił się organ polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności na zlekceważeniu okoliczności związanych z chorobą skarżącego i jego żony oraz ze szkodami gospodarstwie spowodowanymi zalaniem. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi, stosownie do art. 176 p.p.s.a., spełniać określone prawem procesowym wymogi. Po pierwsze, musi odpowiadać warunkom przewidzianym dla każdego pisma procesowego, a po wtóre, musi zadośćuczynić wymogom określonym w art. 174 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Oznacza to, że sporządzający skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik, co stanowi kolejny, określony w art. 175 § 1 p.p.s.a. warunek prawidłowo sporządzonej kasacji, musi wskazać jaki konkretnie przepis prawa materialnego czy procesowego naruszony został zaskarżonym wyrokiem, przy czym niezbędne jest wskazanie formy naruszenia normy prawnej. Oznacza to, że przywołując określony przepis, który naruszył Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest podać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy też na wadliwym zastosowaniu. Mając na uwadze treść przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., który zakreśla obszar kontroli kasacyjnej, można powiedzieć, że w rozpoznawanej sprawie nie został on wytyczony w sposób właściwy. Kasator poprzestał na stwierdzeniu, że Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, zamiast ją uchylić, w sytuacji gdy organy administracji naruszyły przepisy procesowe, a to art. 7, 9, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, a mając na uwadze zasadę wyrażoną w uchwale podjętej przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), należy uznać je za pozbawione podstaw. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż skarżący nie kwestionuje ustaleń dokonanych w wyniku kontroli w dniu [...] sierpnia 2010 r. Ujawnione i opisane w protokole kontroli nieprawidłowości polegające na tym, że powierzchnia deklarowana była z opisanych w decyzji przyczyn inna, niż stwierdzona, legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Podniesiona przez skarżącego zarówno w skardze do sądu wojewódzkiego, jak też w skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2013 r. argumentacja zamyka się twierdzeniem, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bo nie uwzględnia szczególnie trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej działaniem siły wyższej, podeszłym wiekiem i brakiem zdrowia zarówno skarżącego jak też współpracującej z nim w gospodarstwie żony. W piśmie procesowym złożonym przed rozpoznaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący twierdzi, że wskazywane przez niego szczególne okoliczności powinny usprawiedliwiać niestosowanie wobec niego przepisów sankcyjnych. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Przypomnieć wypada, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności tych działań z prawem. Oznacza to, że oparcie jej na innych kryteriach – słuszności, celowości – jest niedopuszczalne (patrz: J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz wyd. 2, LexisNexis 2006, str. 18). I tak na przykład kontrolując decyzję administracyjną sąd administracyjny bada wyłącznie, czy rozstrzygnięcie to znajduje oparcie w obowiązującym przepisie prawa materialnego oraz czy w toku postępowania nie naruszono przepisów procesowych. Nie jest zatem dopuszczalne, aby sąd wyeliminował z obrotu prawnego zgodną z prawem decyzję tylko z tego powodu, że albo niesie ze sobą zbyt dotkliwe dla strony skutki albo narusza jej system wartości lub też jest w ocenie strony niesprawiedliwa. Zaskarżony wyrok oceniany z perspektywy sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie narusza prawa. Przede wszystkim Sąd I instancji przywołał podstawę prawną zmniejszenia i wykluczenia płatności, a także wyczerpująco wyjaśnił skarżącemu, który nie wypełnił swoich zobowiązań, przesłanki uwzględnienia siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych. Rozumowanie Sądu znajduje pełne oparcie w obowiązujących na dzień złożonego wniosku przepisach prawa wspólnotowego i krajowego. Skarżący nie mógł zachować prawa do pomocy, bowiem w czasie, jakiego dotyczy dopłata, albo nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 75 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Nr 1122/2009 w związku z art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009 albo nie została ona udokumentowana. Niezdolność skarżącego do pracy, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, nie dotyczyła 2010 roku, lecz lat 1992 – 2002, zaś pozostałe załączone do sprawy zaświadczenia lekarskie i tzw. historie choroby dotyczyły żony skarżącego i opatrzone są datami 2011 i 2012 roku. Już same te fakty wystarczają dla uzasadnienia powodu nieuwzględnienia wobec skarżącego przepisów zwalniających z odpowiedzialności za niedochowanie warunków utrzymania zgłoszonych do płatności gruntów w dobrej kulturze rolnej z powodu choroby. Zważywszy, że fakty, na które powołuje się skarżący dotyczące niezdolności do pracy, nie są powiązane z rokiem dotyczącym zakwestionowanej płatności, uzasadnione jest ich nieuwzględnienie jako przypadku nadzwyczajnego. Tylko dla porządku należy przypomnieć, że przypadki zaistnienia siły wyższej lub wspomnianych szczególnych okoliczności wymagają dla ich uwzględnienia przez organ po pierwsze, zgłoszenia we właściwym czasie – 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (art. 75 ust. 2 cyt. Rozporządzenia). Po wtóre zaś, potwierdzenie zaistnienia przypadku siły wyższej lub innej okoliczności nadzwyczajnej np. klęski żywiołowej musi zostać odpowiednio dowiedzione, a mianowicie w sposób określony w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Jak stwierdził Sąd I instancji i czemu nie przeczy skarżący, nie zgłosił on okoliczności zalania upraw w 2010 r. a w materiale dowodowym brak jest podstaw, ażeby uznać, iż w tym czasie skarżący był chory w sposób, który uniemożliwiał mu zgłoszenie owej okoliczności organowi. Stosowanie sankcji za niedochowanie zobowiązań dotyczących płatności obszarowych, tak jak zwolnienie od zastosowania sankcji opiera się na jednoznacznie brzmiących przepisach wspólnotowych i krajowych i musi być stosowane jednakowo wobec wszystkich rolników zgłaszających swoje gospodarstwa rolne do płatności. Powstałe niezależnie od woli wnioskującego o płatności rolnika zdarzenia, o których mowa w art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009 - choćby dotkliwe w swych skutkach - nie mogą mieć wpływu na ukształtowanie sytuacji prawnej tego rolnika w przedmiocie płatności, jeśli nie zostaną spełnione określone obowiązującymi przepisami warunki dla ich uwzględnienia, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.