II SA/Go 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi F Spółki Akcyjnej S.K.A. na czynność Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie złożenia wniosku o wykreślenie Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej w likwidacji z katastru wodnego oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o wykreślenie z katastru wodnego spółki wodnej "[...]". Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data wpływu do organu 20 czerwca 2011 r.) F Spółka Akcyjna S.K.A., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata W.B., wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na złożeniu wniosku o wykreślenie Oczyszczalni Ścieków spółka wodna w likwidacji z katastru wodnego. W wezwaniu tym zażądano cofnięcia wyżej wskazanego wniosku. 2. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] poinformował F Spółkę Akcyjną S.K.A., że przepisy ustawy Prawo wodne nie regulują wyraźnie momentu ustania osobowości prawnej. Art. 182 ust. 1 tej ustawy określa, iż rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. Natomiast zgodnie z jej art. 184 starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Nadto wskazał, że Zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki, w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały te jeśli są sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka w drodze decyzji Starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Starosta wskazał, że po przyjęciu protokołem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków spółka wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r.: - nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2007 r.; - nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej w likwidacji, nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, bowiem nie stwierdził naruszenia prawa. W tego następstwie wystąpił o wykreślenie przedmiotowej Spółki z katastru wodnego. 3. Skargą z dnia [...] sierpnia 2011 r. F Spółka Akcyjna S.K.A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. czynność Starosty polegającą na złożeniu w dniu 14 marca 2011 r. wniosku do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w trybie art. 184 ustawy Prawo wodne, o wykreślenie Oczyszczalni Ścieków spółka wodna w likwidacji z katastru wodnego. W skardze tej wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od dnia [...] czerwca 1999 r. Starosta Powiatu nie wykonywał swoich obowiązków nadzorczych nad Oczyszczalnią Ścieków spółka wodna. Stało się tak dlatego, iż porozumieniem zawartym w tym dniu Starosta powierzył Prezydentowi Miasta prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości, a dotyczących Spółki, w tym m. in. zatwierdzanie lub nadawanie statutu spółce oraz zatwierdzanie uchwał o rozwiązaniu spółki, a także wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy Prawo wodne oraz z postanowień statutu spółki. Powyższe porozumienie wraz z załącznikiem i aneksem nie weszło jednak nigdy w życie, albowiem, brak było podstaw do podjęcia przez Radę Miasta uchwały udzielającej Prezydentowi Miasta zgody na zawarcie porozumienia ze Starostą w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością przedmiotowej spółki wodnej (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Go 904/09 i II SA/Go 888/09). Nadto skarżąca wskazała szereg uchwał, które jej zdaniem nigdy nie zostały przedstawione Staroście. Zdaniem skarżącej czynności likwidacyjne podjęte w Spółce są nieskuteczne, gdyż statuty Spółki jako niezatwierdzone przez kompetentny organ kontroli i nadzoru, nie mogły być podstawą jakichkolwiek czynności prawnych jej organów, w tym rozpoczęcia, a tym bardziej zakończenia jej likwidacji. W związku z powyższym skarżąca Spółka podniosła, że Starosta nie mógł wnieść o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego, ponieważ było to działanie bezprawne. Winien był natomiast wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nr [...] oraz wstrzymać ich wykonanie, albowiem nie miały one jakichkolwiek podstaw prawnych oraz były następstwem wieloletnich nieprawidłowości związanych z nadzorem i kontrolą w przedmiotowej Spółce Wodnej. Nadto F Spółka Akcyjna S.K.A. wskazała, że sprawa wywołana odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków spółka wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz wniesieniu wniosku o wykreślenie tej Spółki jest zawisła przed organami administracji publicznej. 4. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazał, że wykreślenie spółki z katastru wodnego stanowi tylko formalne (porządkowe), a więc deklaratywne potwierdzenie zakończenia likwidacji. Zaś materialnoprawne skutki likwidacji następują z chwilą zatwierdzenia przez walne zgromadzenie członków spółki uchwał, o których mowa w art. 184 ustawy Prawo wodne. Wpis spółki wodnej do katastru ma charakter deklaratywny. Sam kataster wodny jest jedynie systemem informacyjnym. Nie jest on objęty jakimkolwiek domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Żadne dane w nim ujawnione nie noszą cech konstytutywności. Dlatego też, zdaniem Starosty, wykreślenie spółki wodnej z katastru ma charakter także deklaratywny. Organ wskazał, że prawotwórczy charakter ma, zatem podjęcie przez uprawniony organ, to jest walne zgromadzenie członków spółki wodnej, uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora. Możliwość kontroli uchwały, sprzecznej z prawem lub statutem spółki, w trybie art. 179 ustawy Prawo wodne, przez stwierdzanie jej nieważności, nie zmienia charakteru takiej uchwały. Natomiast skutek uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora polegający na ustaniu bytu prawnego spółki następuje z dniem jej podjęcia. Nadto organ wskazał, że uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków spółka wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r., w tym uchwały o nr [...] nie zostały dotychczas wyeliminowane z porządku prawnego, zatem należało uznać, że byt spółki wodnej ustał z datą ich podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. 6. Zasadniczą kwestią niniejszego sporu jest ustalenie legitymacji wnoszącego skargę sprowadzającej się w przedstawionym stanie faktycznym do zbadania kompetencji skarżącej spółki do dokonania, przez sąd administracyjny, kontroli czynności Starosty polegającej na złożeniu wniosku o wykreślenie Oczyszczalni Ścieków z katastru wodnego. Rozważając te zagadnienie należy wskazać, że przepis art. 50 §1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek (wymóg) prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności w postępowaniu (por. T.Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami. Komentarz, wyd. Lexis Nexis, str. 273). Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, zaś stwierdzenie jego braku u strony skarżącej obliguje sąd do oddalenia skargi (por: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 374/07). Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Zatem skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany, jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Tym samym skarga może dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej, jako powiązanie między indywidualnymi prawami i obowiązkami, których źródłem są przepisy prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem administracyjnym. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 69/07). Pojęcie interesu prawnego wyrażone w art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jednakże w doktrynie wielokrotnie podejmowano próby interpretacji wymienionego pojęcia. Według dominującego nurtu zapatrywań legitymacja strony ma charakter obiektywny i przysługuje, jeżeli dany podmiot posiada w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeśli żąda wszczęcia postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. Interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne inne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć (por. W. Chruścielewski w: Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, ZNSA, 5-6/2010). W literaturze prawniczej wypowiadany jest także pogląd, iż treścią interesu prawnego jest bowiem przyznanie wskazanemu przez przepis prawa konkretnego uprawnienia (korzyści) lub nałożenia na niego obowiązku, które można realizować w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechą interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż skargę do sądu administracyjnego może wnieść skutecznie podmiot, który legitymuje się interesem prawnym polegającym na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, a nie wyłącznie na żądaniu przeprowadzenia kontroli legalności określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. 7. Odnosząc przedstawione uwagi do żądania strony, okoliczności wynikających z akt administracyjnych oraz do przedstawionej argumentacji należy wskazać, że w badanej sprawie skarga została wniesiona przez członka spółki wodnej Oczyszczalnia Ścieków. W świetle ustawy Prawo wodne spółki wodne są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne i prawne i mają na celu zaspokojenie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 178 ustawy Prawo wodne starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych. Natomiast uregulowanie przyjęte w art. 184 wymienionej ustawy stanowi, że starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. W rozdziale 4 ustawy Prawo wodne uregulowano zasady likwidacji spółki wodnej. Natomiast w art. 184 tej ustawy określono, że starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Po podjęciu uchwał w przedmiocie likwidacji starosta jest zobowiązany do wystąpienia w wnioskiem o wykreślenie spółki z rejestru. Złożenie takiego wniosku będącego końcowym etapem realizacji obowiązku nadzoru należy kwalifikować jako dokonanie przez starostę czynności materialno-technicznej zmierzającej do ujawnienia w stosownym rejestrze procesu zakończenia likwidacji spółki wodnej. Generalną możliwość zaskarżania tzw. czynności materialno-technicznych przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zastrzec jednak należy, że problem legitymacji do zaskarżenia określonej czynności materialno-technicznej jest uzależniony ściśle od charakteru tej czynności i jej związku ze sferą praw materialnych lub proceduralnych przysługujących podmiotowi skarżącemu w indywidualnej sprawie. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest bowiem o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07) wyraźnie wskazuje, że chodzi zarazem o sprawy indywidualne, załatwiane w sposób analogiczny do zakończenia sprawy decyzją administracyjną oraz kierowane do indywidualnie określonych adresatów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, jak konstatuje Naczelny Sąd Administracyjny z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa (konkretyzuje) uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Orzecznictwo wskazuje tu na takie czynności jak np. zameldowanie, rejestracja, odmowa zwrotu nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. 8. Wniosek złożony przez Starostę w przedmiotowej sprawie nie dotyczy jednakowoż indywidualnej sfery uprawnień ani obowiązków skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowy wniosek nie jest bowiem aktem kształtującym byt spółki wodnej oraz sferę praw majątkowych i niemajątkowych jej członków. Wynika to mianowicie z tej racji, że wpis do katastru wodnego (w tym także polegający na wykreśleniu) pełni jedynie funkcje porządkowo-techniczne. Sam rejestr ma charakter informacyjny, a dokonywane w nim wpisy mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. W piśmiennictwie podkreśla się, że z charakteru wpisu spółki wodnej do katastru wywodzony jest pogląd, że jej wykreślenie również stanowi tylko formalne (porządkowe), a więc deklaratywne potwierdzenie zakończenia likwidacji. Sam kataster wodny jest jedynie systemem informacyjnym (art. 153 ustawy Prawo wodne). Nie jest on objęty jakimkolwiek domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Żadne dane w nim ujawnione nie noszą cech konstytutywności. Dlatego wykreślenie spółki wodnej z katastru ma charakter także deklaratywny. Prawotwórczy (kształtujący stosunek prawny) charakter ma zatem podjęcie przez uprawniony organ, to jest walne zgromadzenie członków spółki wodnej, uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora (art. 173 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 184 ustawy Prawo wodne). Wynika to także z art. 179 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zatem materialnoprawne skutki likwidacji spółki następują z chwilą zatwierdzenia przez walne zgromadzenie członków spółki uchwał, o których mowa w art. 184 tej ustawy (por. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, s. 334). Wskazać przy tym należy, że takie stanowisko zostało zresztą już wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 889/09). 9. Z tych przyczyn należy uznać, że nie ma prawnych podstaw do twierdzenia, że skarżąca spółka posiada interes prawny, który podlega ochronie w sprawie dotyczącej czynności materialno-technicznej polegającej na złożeniu przez Starostę wniosku o wykreślenie oczyszczalni ścieków z katastru wodnego. Choć przedmiotowa czynność jest konsekwencją realizacji obowiązków nadzorczych nałożonych na organ publiczny z mocy ustawy, w świetle przedstawionego wyżej wywodu, nie oddziaływuje na sferę praw i obowiązków wspólnika spółki wodnej. Warto także podkreślić, że z przepisów dotyczących nadzoru jasno wynika, że ewentualna legitymacja skargowa przewidziana jest wyłącznie dla spółki wodnej nie zaś jej wspólników (art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne; zob. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Lu 413/2008, LexPolonica nr 2320378). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej opierająca się na przekonaniu, że czynność organu administracji narusza jej interes prawny. Te zaś akty, które czynność Starosty polegającą na złożeniu wniosku o wykreślenie z katastru poprzedzały nie podlegają kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu z uwagi na związanie granicami orzekania (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zatem wszelkie rozbudowane i szczegółowe argumenty skarżącej dotyczące przebiegu procesu likwidacyjnego, podejmowanych uchwał, kompetencji lub właściwości organu nadzoru, skorzystania albo nieskorzystania przez ten organ z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 179 ustawy Prawo wodne, nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji uwagi dotyczące braku interesu prawnego skarżącej wyłącznie w zaskarżeniu przedmiotowej czynności materialno-technicznej Starosty nie odnoszą się do jej legitymacji oraz dopuszczalności sądowej kontroli nad innymi aktami lub bezczynnością organu nadzoru dotyczących określonych etapów postępowania likwidacyjnego i tam podejmowanych aktów lub czynności. Jak wynika z twierdzeń skarżącej oraz spraw, które przed tutejszym Sądem zawisły, zostały one zresztą odrębnie zaskarżone. Skoro zatem członek spółki wodnej w likwidacji nie posiada własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, to tym samym nie przysługuje mu prawo do zaskarżenia wymienionej czynności organu administracji do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.