II OSK 69/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 367/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. i M. P. kwotę 400 ( słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 367/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie i przebudowie drogi międzydzielnicowej wzdłuż ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ulicami: [...], [...] i [...] w K., przedłużeniu ul. [...] i ul. [...] w S., przebudowie ul. [...] w K. w ciągu drogi krajowej nr [...] i ul. [...], związanej z budową skrzyżowania z ul. [...]. Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 51 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. "Interes we wniesieniu skargi" do sądu administracyjnego pojmowany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza więc zarówno treść art. 28 k.p.a. jak i art. 51 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższego musi istnieć związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a wskazywanymi przez niego naruszeniami prawa wiążącymi się z wydanymi decyzjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2006 r. skarżący podniósł cały szereg okoliczności niepozostających w żadnym związku z naruszeniem jego (indywidualnie rozumianego) interesu prawnego. Z tego też względu Sąd nie potraktował wywodów skarżącego w tej części jako "zarzutów skargi", ograniczając się przy kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie do sytuacji prawnej skarżącego, która legitymowała go do bycia stroną, tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Uzasadnieniem merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd (a nie jej odrzucenia) było uznanie legitymacji skargowej skarżącego wynikającej z przysługującego mu prawa własności działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, podstawowe ustalenia, których źródłem jest zaskarżona decyzja lokalizacyjna nie są niczym nowym, albowiem były już przewidziane w postanowieniach nieobowiązującego w czasie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności związane z przewidzianą budową drogi, będące przedmiotem zarzutów skargi były skarżącemu znane, a nawet zostały przez niego zaakceptowane w związku z zakwestionowanym prawem zabudowy działki z w/w przyczyny w czasie realizacji tej zabudowy. Sąd uznał więc, iż w tych okolicznościach trudno dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego skarżącego w znaczeniu, o którym mowa na wstępie rozważań. Z uwagi na opisaną wyżej zasadę skargowości tylko w granicach tego interesu mogła następować sądowa kontrola przestrzegania prawa przez orzekające w sprawie organy administracji. Skargę kasacyjną od tego wyroku skarżący oparł na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten odnosi się także do okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą na poparcie swoich zarzutów pod adresem zaskarżonego aktu, co skłoniło Sąd I instancji do przyjęcia tezy, że skarżący powinien mieć interes prawny w podniesieniu konkretnych okoliczności i zarzutów, gdy tymczasem art. 50 § 1 p.p.s.a. wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, nie ma natomiast żadnego wpływu na okoliczności i zarzuty podnoszone przez stronę, która może podnosić wszelkie okoliczności i zarzuty, które w jej ocenie mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonego aktu, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami: art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 51 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 106 § 1 - 6 k.p.a., art. 132 § 1 k.p.a. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była obarczona następującymi uchybieniami, skutkującymi jej uchyleniem: - naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek osoby, której nie można przypisać statusu inwestora, jak również na wniosek złożony przez osobę, która nie wykazała, że może reprezentować wnioskodawcę, - naruszeniem art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 - 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w I instancji przez niewłaściwy organ (Wójta Gminy K.), gdyż większa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja znajduje się na terenie Miasta S., a ponadto brak jest porozumienia z Prezydentem Miasta S. odnośnie wydania przedmiotowej decyzji wyrażonego w formie przewidzianej przepisami art. 106 § 1 – 6 k.p.a., - naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę treści pisma Wójta Gminy K. z dnia [...], stanowiącego swoistą "odpowiedź na odwołanie" od jego decyzji, co w świetle tego przepisu jest niedopuszczalne, - naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy oraz art. 48 ust. 4 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wymaganych zgodnie z tymi przepisami uzgodnień decyzji organu I Instancji, - naruszeniem art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niejasną treść decyzji organu I instancji odnośnie ograniczenia liczby wjazdów na działki przyległe do projektowanej drogi, w tym także niezgodność treści zaskarżonej decyzji w tym zakresie z jej załącznikiem graficznym, a także brak szczegółowego ujęcia w zaskarżonej decyzji organu I instancji kwestii ochrony środowiska i zdrowia ludzi, - naruszeniem art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego w sytuacji, gdy część terenu objętego tą decyzją jest równocześnie objęta uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (Dz. U. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wzdłuż ul. [...], - naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej wskazanymi powyżej uchybieniami, c) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w świetle interesu prawnego skarżącego, a nie w aspekcie zgłoszonych naruszeń prawa, gdy tymczasem obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zaskarżona decyzja jest obarczona takim naruszeniem, a nie naruszeniem interesu prawnego skarżącego, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych oddalenia skargi, a także brak szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze; 2) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 63 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, jakoby z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogło wiązać się ograniczenie lub pozbawienie prawa własności. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż inwestorem w tym postępowaniu powinna być Gmina K.. Wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego złożony został przez podmiot do tego nieuprawniony tj. Pracownię Projektową Dróg i Mostów w S., która jedynie realizowała na zlecenie Gminy dokumentację budowlano – wykonawczą tego projektu. Ponadto wniosek ten podpisał inż. G. K., działający "z upoważnienia właściciela firmy [...]", a w aktach brak jest jakiegokolwiek upoważnienia udzielonego tej osobie. Skarżący wskazał również, że obszar planowanej inwestycji wykracza poza Gminę K. i obejmuje również Gminę S.. W takim przypadku – zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzję powinien wydać organ tej gminy, na której obszarze znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja w porozumieniu z zainteresowanymi organami pozostałych gmin. W niniejszej sprawie nie zostało w ogóle wyjaśnione czy w świetle powołanego przepisu organem uprawnionym do wydania decyzji w I instancji był Wójt Gminy K.. Poza tym w sprawie tej brak jest jakiegokolwiek postanowienia Prezydenta Miasta S. wydanego w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a., a brak porozumienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy powoduje, że wydanie decyzji jest niedopuszczalne. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy administracji art. 132 k.p.a., skarżący wskazał, iż w piśmie z dnia [...] Wójt Gminy K. odniósł się do treści odwołania, a jego uwagi zostały niemal literalnie powtórzone w decyzji organu II instancji. Ustosunkowanie się organu I instancji do treści odwołania i uzupełnianie w ten sposób treści decyzji jest w świetle art. 132 § 1 k.p.a. niedopuszczalne, gdyż zgodnie z tym przepisem organ I instancji może jedynie albo odwołanie uwzględnić, albo przekazać akta organowi odwoławczemu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana także bez uzgodnień przewidzianych w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 48 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) wynika, iż decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego należało wydać po uzgodnieniu w drodze decyzji z organem ochrony środowiska i organem określonym w art. 57 ustawy, na co zwrócił uwagę również Starosta S. w postanowieniu z dnia [...]. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż odnośnie projektowanych wjazdów na działki przyległe do drogi (w tym na jego działkę nr [...]) w decyzji wskazano, iż "należy dążyć do ograniczenia liczby wjazdów na działki przyległe, w tym na działki nr (...)" (pkt 2 ad. 1.1. tiret 5 decyzji). Zdaniem skarżącego, zapis ten jest niejasny, ponieważ katalog działek, w stosunku do których należy dążyć do ograniczenia liczby wjazdów jest otwarty, a samo sformułowanie "należy dążyć do ograniczenia" oznacza zamysł likwidacji wjazdów, ale nie wiadomo czy w rzeczywistości to nastąpi i o jakie działki chodzi. Na podstawie tego zapisu nie wiadomo jak będzie wyglądać sytuacja prawna stron odnośnie kwestii wjazdów na ich działki. Poza tym z decyzji wynika, że "na pozostałych działkach przyległych do projektowanej obwodnicy wyklucza się bezpośrednią obsługę komunikacyjną" (pkt 2 ad. 1.1. tiret 6 decyzji). Zapis ten nakazuje przyjąć, że w przypadku działek niewymienionych w pkt 2 ad. 1.1. tiret 5 decyzji dostęp do projektowanej obwodnicy będzie jeszcze bardziej ograniczony niż tylko poprzez brak wjazdów. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na niezgodność – w kwestii wjazdów na jego działkę – pomiędzy częścią graficzną a tekstową decyzji. Wskazał ponadto, że obowiązkiem organu I instancji wynikającym z art. 52 pkt 2 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. było szczegółowe określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, tymczasem organ ograniczył się do sformułowania, iż "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich" (pkt 3 lit. d decyzji). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podniósł, iż decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego można wydać jedynie, gdy dla terenu nią objętego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie część obszaru objętego taką decyzją jest objęta także uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wzdłuż ul. [...], który został uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. Zdaniem skarżącego, uznać można, że wskutek zmiany planu, która nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. plan miejscowy dla terenu wzdłuż ul. [...] nie wygasł na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, a zatem do części terenu brak było podstaw do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji rażąco naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., badając jedynie czy zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego, a nie czy w ogóle narusza prawo. Kwestię czy został wyłącznie naruszony interes prawny skarżącego Sąd ma obowiązek badać w sytuacji wskazanej przez przepisy szczególne np. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Badanie wyłącznie interesu prawnego skarżącego podważa istotę postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarżący podniósł ponadto, że w związku z powyższym Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonych przez niego w toku postępowania sądowego zarzutów, czym rażąco naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie zgodził się również z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem, iż w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może dojść do ograniczenia lub pozbawienia prawa własności. Powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie (Z. Niewiadomski [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz. art. 63. Nb 3. Warszawa 2004, s. 515) wskazał, iż do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy odpowiednio stosować art. 63 ust. 2, który stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wręcz przeciwnie, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać prawo własności. Prezentując taki pogląd, Sąd I instancji – w ocenie skarżącego - naruszył prawo materialne tj. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a. Przepis ten (prawdopodobnie omyłkowo oznaczony przez Sąd I instancji jako art. 51 § 1 p.p.s.a.) stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. W wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (OSP 2005, z. 11, poz. 128) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków". Dla uznania, iż skarżącemu przysługuje materialna legitymacja procesowa w postępowaniu sadowoadministracyjnym wymagane jest więc wyłącznie stwierdzenie, iż ma on interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu lub czynności, a więc, że istnieje związek pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zatem błędna, albowiem o istnieniu legitymacji procesowej skarżącego w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jego interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu. Istnieje wprawdzie szereg przepisów szczególnych, które w sposób odmienny regulują kwestię legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym np. przepisy dotyczące skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)). Skarga na akt prawa miejscowego wydany przez organ samorządu terytorialnego może być bowiem wniesiona do sądu administracyjnego przez każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało tym aktem naruszone. W wyroku z 3 września 2000 r., OSK 476/2004 (ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W przedmiotowej sprawie żaden z przepisów szczególnych, regulujących w sposób odmienny kwestię legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma zastosowania. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów k.p.a., a zatem również na zasadach ogólnych, w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno się dokonywać oceny czy skarżący ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Zasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w świetle naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie w aspekcie zgłoszonych naruszeń prawa. W celu zapewnienia skarżącemu ochrony jego interesu prawnego sąd administracyjny ma obowiązek przeprowadzenia kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.)). Sąd administracyjny ma więc obowiązek badać czy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył prawa materialnego, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym dochowano wymaganej prawem procedury oraz czy decyzja została wydana przez organ właściwy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał – wbrew powołanym przepisom - kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, w szczególności nie odnosząc się w żaden sposób do podniesionych w skardze zarzutów. Sąd ograniczył się jedynie do dokonania oceny czy w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż podniesienie przez niego w skardze konkretnych zarzutów niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wymagało każdorazowego wykazywania przez niego, w jaki sposób decyzja, niezgodna w tym zakresie z obiektywnym porządkiem prawnym narusza jego interes prawny. Trafnie również podnosi strona skarżąca, iż w związku z powyższym zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem w sposób art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze nie jest wystarczające, by uznać że uzasadnienie odpowiada treści art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 5 września 2006 r., II FSK 1165/05, Lex nr 286891, podobnie wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., I FSK 403/05, Lex Polonica nr 1074640, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05, Lex nr 173056, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., FSK 2380/04, Lex Polonica nr 1074162). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, przytaczając w uzasadnieniu wyroku podniesione w skardze zarzuty naruszenia konkretnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) czy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w żaden sposób się do nich nie odniósł, co świadczy o braku dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie wyjaśnił ponadto podstawy prawnej oddalenia skargi, stwierdzając jedynie ogólnie, iż będące przedmiotem zarzutów skargi ograniczenia w korzystaniu z prawa własności związane z przewidzianą budową drogi były skarżącemu znane, a nawet zostały przez niego zaakceptowane w związku z zakwestionowanym prawem zabudowy działki z w/w przyczyny w czasie realizacji zabudowy. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej i prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż na tym etapie sprawy nie mogą one być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą postępowania odwoławczego przez Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. W przypadku, gdy Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się w szczególności do podniesionych przez skarżącego zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zbadania czy kontrola ta została dokonania zgodnie z przepisami prawa. Rozstrzyganie przez sąd odwoławczy w takim stanie sprawy o zasadności konkretnych zarzutów strony skarżącej dotyczących zaskarżonej decyzji stanowiłoby w istocie orzekanie przez ten sąd o zasadności skargi, co stanowiłoby naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), który stanowi, iż sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, powinien dokonać szczegółowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, biorąc pod uwagę zarzuty podniesione przez skarżącego zarówno w skardze, jak i częściowo w skardze kasacyjnej oraz przedstawić motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.