II GSK 309/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K., R. P. – K. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 589/11 w sprawie ze skargi T. K., R. P. – K. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 589/11 oddalił skargę T. K. i R. P. – wspólników spółki cywilnej "K." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniach od 9 do 29.11.2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził w przedsiębiorstwie T. K. i R. P. "K." s.c. w Kolnie kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym. Kontrolę udokumentowano protokołem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." nałożył na wspólników spółki cywilnej "K." karę pieniężną w łącznej kwocie 9.150 zł, obejmującą: 1/ wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (kara 8.000 zł), 2/ nieprawidłowe operowanie przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy (kara 200 zł), 3/ przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego (kara 150 zł), 4/ skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (kara 300 zł) i 5/ wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (kara 500 zł). Wskazując zasadność nałożonych kar, Inspektor wyjaśnił, że w okresie od 10.11.2009 r. do 17.09.2010 r. wspólnicy wykonywali transport drogowy samochodem marki [...] niezgłoszonym do licencji (stan niezgodny z prawem istniał od grudnia 2009 r. do września 2010 r.), nieprawidłowe operowanie przełącznikiem urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy potwierdziły wyjaśnienia R. P., który wskazał, że w okresie od 28 lipca do 4 sierpnia 2010 r. kierowca wykonywał przewozy, mimo że nie posiadał ważnych badań lekarskich, natomiast karty kierowcy i wykresówki pozwoliły stwierdzić obie nieprawidłowości dotyczące czasu pracy kierowców. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił jego ustalenia i uznał, że w myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. w sprawie nie wystąpiły zdarzenia, ani okoliczności, których wspólnicy nie mogli przewidzieć, co oznacza, że nie wystąpiły okoliczności zwolnienia z odpowiedzialności za naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wspólnicy spółki cywilnej "K." wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Argumentowali, że organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji skierowaną do spółki cywilnej, czyli podmiotu nieistniejącego, a zatem niebędącego stroną w sprawie, co czyniło tę decyzję nieważną. W konsekwencji została ona nieprawidłowo uzasadniona oraz wydana w warunkach błędnie ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem strony organ niezasadnie nie zastosował art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ wspólnicy nie mogli przewidzieć i nie mieli wpływu na naruszenie przez kierowców czasu pracy i odpoczynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. WSA w B. oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji istotnie w decyzji organu I instancji błędnie wskazano adresata jako "K." T. K. i R. P. s.c., zamiast prawidłowo – T. K. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej "K.", ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja została prawidłowo doręczona wspólnikom, natomiast organ II instancji dostrzegł je i skorygował, prawidłowo adresując swoją decyzję. Sąd podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.", skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie zaś tylko zawierające błąd lub niepełne oznaczenie strony. Wskazanie więc jako adresata decyzji spółki cywilnej, której nazwa zawiera imiona i nazwiska wspólników, a nie bezpośrednio wspólników tej spółki jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego nie spowodowało automatycznie, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Taka nieścisłość w decyzji może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji omówił dalej zasady zgłaszania pojazdu do licencji w myśl przepisów u.t.d. i stwierdził, że w sprawie nie budziło wątpliwości, czemu nie przeczył też R. P., że w okresie od 10.11.2009 r. do 17.09.2010 r. skarżący wykonywali transport drogowy przy użyciu samochodu marki [...] o nr rej. [...] i pojazd ten był niezgłoszony do licencji nr [...]. Zgłoszenie nastąpiło dopiero w dniu 17 września 2010 r. Zatem karę pieniężną za to naruszenie prawa organ nałożył zasadnie, przy czym nie miało znaczenia, że wspomniany samochód został zgłoszony do licencji na dzień przeprowadzania kontroli, ponieważ faktyczne zgłoszenie powinno nastąpić jeszcze przed pierwszym wykorzystaniem go jako środek transportu. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący wspólnicy nie wykazali, że dopuszczenie się przez kierowców naruszeń prawa dotyczących czasu ich pracy wynikało z siły wyższej lub było spowodowane okolicznościami, których wspólnicy nie byli wstanie przewidzieć (art. 93 ust. 7 u.t.d.). Takimi okolicznościami nie są odbyte przez kierowców szkolenia z zakresu czasu pracy oraz obsługi urządzeń służących do pomiaru tego czasu. Zatem i za te naruszenia prawa kary pieniężne nałożono zasadnie. Sąd pierwszej instancji zważył również, że R. P. nie posiadał wymaganych badań lekarskich w okresie od 28 lipca do 4 sierpnia 2010 r., a mimo to wykonywał transport drogowy, co sam zeznał w dniu 18 listopada 2010 r. podczas przesłuchania w charakterze strony. Zatem także to naruszenie prawa skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. II Skargę kasacyjną złożyli T. K. i R. P. Wyrok zaskarżyli w całości. Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – pomimo wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – pomimo wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia: a) pomimo udowodnienia przez skarżących braku ich wpływu i braku możliwości przewidzenia naruszenia przez kierowców przepisów o czasie pracy – zachodzą podstawy do nałożenia kary na przedsiębiorcę, b) błędne ustalenie czasu odpoczynku [...] w dniu 1 i 2 lipca 2010 r., spowodowane nieprawidłową obsługą urządzenia rejestrującego – pomijając wyjaśnienia kierowcy w powyższym zakresie, c) R. P. w okresie od dnia 28.07.2010 r. do dnia 4.08.2010 r. wykonywał przewozy drogowe, podczas gdy z zapisu danych z tachografów wynika, że nie był wykonywany przewóz drogowy [...] zarejestrowano przejazdy na krótkich odcinkach drogi, wskazujące na użycie pojazdu do jazdy po placu manewrowym w celu załadunku towaru, co nie stanowi wykonywania przewozu drogowego, którym zgodnie z definicją zawartą w art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 521/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, s. 1 ze zm.) jest "podróż odbywana...po drogach publicznych". Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która jest dotknięta wadą nieważności, ponieważ została skierowana do spółki cywilnej a nie do dwóch osób fizycznych, tj. przedsiębiorców prowadzących tę spółkę. Tak wydana decyzja jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p., bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (podmiotu nieistniejącego) przez co rażąco narusza prawo, jak również narusza podstawowe elementy konstrukcyjne decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym NSA wynika, że nie można domniemywać oznaczenia strony decyzji, a błędu w tym zakresie traktować jako oczywistej omyłki. Uznając za zgodne z prawem utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji skierowanej do nieistniejącego adresata Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a., gdyż to wspólnicy spółki cywilnej a nie spółka są adresatami decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza prawo także dlatego, że organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, pomijając okoliczność, iż skarżący nie mieli wpływu na obsługę tachografów przez kierowców i błędy przez nich popełnianie, więc w myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. nie powinni ponosić za to odpowiedzialności. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zachodziły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją formalne warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W swojej skardze skarżący kasacyjnie wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 29 k.p.a., a przez to utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, które naruszają w sposób rażący przepisy prawa, gdyż WSA w B. aprobuje decyzje skierowane do podmiotów niebędących stronami. Zdaniem stron wnoszących skargę kasacyjną ten stan istnieje, bo decyzja organu I instancji została skierowana do "K." spółki cywilnej, a nie do wspólników tej spółki prowadzących działalność pod wskazaną firmą. W ten sposób decyzję skierowano nie do osób fizycznych, a to wyczerpuje treść art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w związku z art. 29 k.p.a. W ocenie NSA ten zarzut jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku szeroko odniósł się do tej kwestii i wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego błędnie wskazał adresatów decyzji, jednak ten błąd nie może być kwalifikowany jako działanie polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Z taką oceną Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, zwłaszcza że określenie podmiotów postępowania w sprawie wymierzenia kary nie ograniczyło się tylko do wskazania nazwy spółki cywilnej "K." T. K. i R. P. Takie ujęcie adresatów decyzji jest wadliwe, ale ten rodzaj wady nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, zwłaszcza że ta wada została sanowana w postępowaniu odwoławczym. Wprawdzie organ II instancji nie uchylił decyzji i nie orzekł w tym zakresie, czym uchybił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jednak to naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie można przyjąć, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepisy wskazane przez wnoszących skargę kasacyjną. Odnosząc się do tych zarzutów trafnie WSA w B. wskazał, że naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy decyzja zostaje skierowana do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej taka okoliczność nie występuje, bo decyzje organów transportu drogowego zostały skierowane do strony postępowania, z tym tylko, że organ I instancji wadliwie oznaczył stronę, a organ odwoławczy naprawił ten błąd bez uchylania decyzji nakładającej karę pieniężną, a więc z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak wskazane uchybienie trafnie uznano za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a to nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 107 k.p.a. polegający na błędnym przyjęciu przez WSA w B. założenia, że organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Tak sformułowany zarzut nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że organy nakładające karę poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy. Zauważyć należy, że ustalenia i fakty nie były kwestionowane w postępowaniu przed organami, a ustalenia czasu odpoczynku niektórych kierowców będące skutkiem nieprawidłowej obsługi urządzeń rejestrujących ich czas pracy nie są wadami ustaleń faktycznych, ale oceną stwierdzonych uchybień. Odmienna ocena faktów dokonana przez organy od tej, która byłaby korzystna dla skarżących nie może być wykazywana jako zarzut naruszenia zasad prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podniesienie przez wnoszących skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagałoby wykazania, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej na wskazuje tych braków, zatem zarzut nie może być przez NSA uwzględniony, gdyż nie pozwalają na to granice sprawy kasacyjnej i wiążący charakter sformułowanych w niej zarzutów. Wreszcie wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji podlegających kontroli przedsiębiorca prowadzący działalność transportową odpowiadał za naruszenia przepisów u.t.d. przez kierowców, pomimo braku bezpośredniego wpływu na sposób wykonywania przez nich pracy, w tym przestrzegania przepisów o czasie pracy. W takim stanie prawnym nie można było zasadnie twierdzić, że niewskazanie związku pomiędzy możliwościami kształtowania czasu pracy kierowców a ich działaniami naruszającymi prawo w tym zakresie, jest wadą postępowania polegającą na błędzie w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc działaniem z naruszeniem art. 77 i art. 107 k.p.a., które powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. NSA wskazuje, że naruszenie przepisów powinno być w skardze kasacyjnej sprecyzowane, a więc skarga kasacyjna musi wskazywać na czym to naruszenie polega, zwłaszcza w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisu, którego zarzut naruszenia skarga kasacyjna podnosi. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.