II OSK 1327/12

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 673/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od J. S. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 673/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2011 r., którą nakazano J. S. i G. B. – właścicielom budynku po byłej odlewni metali kolorowych, przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni metali kolorowych na cele produkcji kostki brukowej. Po zmianach stosunków właścicielskich w odniesieniu do spornej nieruchomości organ ustalił, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 2010 r. budynek stał się własnością J. S., który został poinformowany o toku sprawy, a na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. współwłaścicielem budynku stał się G. B., który został poinformowany o toku sprawy. W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił m.in. naruszenie art. 28, 29 , 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i utrzymanie decyzji w mocy pomimo, iż Decyzja PINB z dnia [...] lipca 2011 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do G. B. a tym samym doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. przez błędne i niezgodne ze stanem prawnym przyjęcie, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest G. B. W uzasadnieniu wskazał, że G. B. będący stroną, nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu, przez co został pozbawiony czynnego w nim udziału. Adresat ten nie odbierał korespondencji PINB i nie był zameldowany pod adresem, na jaki kierowano do niego korespondencję. Ponadto w postępowaniu nie brał udziału H. D., współwłaściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, który uzyskał status strony nabywając udział w tej nieruchomości od G. B. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z tym również ustalenia organu, co do stanu własnościowego nieruchomości zabudowanej przedmiotowym obiektem, nie były prawidłowe, a zaskarżona decyzja skierowana została do osoby nie będącej w dacie jej wydania stroną. Świadczy to o nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia z powodu wskazanego w art. 156 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 126 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutów skargi dotyczących skierowania decyzji do G. B., który nie posiadał legitymacji strony, z racji sprzedaży swojego udziału w nieruchomości aktem notarialnym na rzecz H. D., organ stwierdził, że fakt ten nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, ponieważ o fakcie zbycia organ dowiedział się dopiero ze skargi. Strony tej umowy nie poinformowały bowiem o niej organu, mimo trwającego postępowania administracyjnego. Wprawdzie G. B. już w odwołaniu podnosił, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie będącej strona, ale na tamtym etapie postępowania nie ujawnił faktu zbycia nieruchomości. Organy natomiast dopełniły swych obowiązków, ponieważ przed wydanie decyzji dokonały sprawdzenia w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych stwierdzając, że w księdze wieczystej prawo własności do przedmiotowego obiektu budowlanego ujawnione jest na rzecz J. S. i G. B. Ponadto z datą nabycia prawa własności przez H. D., z mocy art. 30 § 4 k.p.a. obowiązek nakazany zaskarżoną decyzją przeszedł z G. B. na niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie - do G. B. - byłego współwłaściciela nieruchomości zamiast do H. D., nabywcy udziału w tej nieruchomości. Sąd podzielił pogląd, że niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, odpowiedzialność za takie działania ponosi jego właściciel. Nieistotne przy tym jest czy obiekt budowlany, którego samowolna zmiana sposobu użytkowania jest przedmiotem sprawy, jest przedmiotem dzierżawy, bądź innego stosunku zobowiązaniowego. W razie bowiem wydzierżawienia obiektu budowlanego właściciel ma możliwość i obowiązek określenia takich warunków umowy dzierżawy, które uniemożliwią dzierżawcy samowolną zmianę sposobu użytkowania takiego obiektu. Wymaga to od organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonania przed wydaniem decyzji niewątpliwych ustaleń co do osoby właściciela lub współwłaścicieli takiego obiektu budowlanego. Nałożenie bowiem obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na osobę, która nie jest jego właścicielem, bądź współwłaścicielem, jest w całości niewykonalne, a przez to rażąco wadliwe. Z akt sprawy wynika natomiast, że G. B., do którego skierowana została decyzja organu I i II instancji ponad 3 tygodnie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, sprzedał swój udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o wpis w księdze wieczystej został, zarejestrowany, ale nie załatwiony. H. D. i stał się stroną w dacie [...] czerwca 2011 r. Treść odwołania stron od decyzji organu I instancji wskazuje, że strony poinformowały organ odwoławczy, choć w nieco zawoalowanej formie, o zmianie stanu prawnego tej nieruchomości, co powinno spowodować szczególną ostrożność przy czynieniu ustaleń faktycznych dotyczących stanu prawnego przedmiotowego budynku. Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 1 i art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., co do zakresu kontroli działalności administracji przez sąd - polegający na zbadaniu, czy organ w toku rozpoznania sprawy na podstawie stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji naruszył prawo. Skoro konstytutywny wpis wymagany do przeniesienia użytkowania wieczystego i praw podrzędnych - niezbędny do przejście prawa - dokonany został w dniu [...].10.2011 r., podczas gdy zaskarżona decyzji wydana została w dniu [...].08.2011 r. Zarzucił także naruszenie art.l45§l pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156§1 pkt 4 k.p.a., poprzez uwzględnienie przez sąd skargi i stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną, podczas gdy decyzja jest zgodna z prawem - kategorycznie brzmienie art. 27 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyklucza możliwość przyjęcia, że do przeniesienia użytkowania wieczystego wystarczy samo złożenie wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu wskazał, że nie można rozporządzić własnością budynków bez przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, które jest prawem głównym w stosunku do niego. Dzieje się to natomiast z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej o charakterze konstytutywnym, nie zaś złożenie wniosku o dokonanie tego wpisu. Skutki wpisu uzależnione są od tego, czy on nastąpi. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji G. B. nie był uprawnionym z tytułu użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko prawne przyjęte przez Sąd I instancji nie może się ostać, albowiem narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy w szczególnościart.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku art.156§ 1 pkt 4 kpa, podczas gdy decyzja jest zgodna z art.27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda zarzut ten został określony jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jednak z uzasadnienia tego zarzutu jednoznacznie wynika, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego tj powołanego art. 27 ustawy, poprzez nieuwzglednienie, że wpis do księgi wieczystej wymagany do przeniesienia użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. Należy przypomnieć, że prawo użytkowania wieczystego jest uregulowane w dwóch podstawowych aktach normatywnych: kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kodeks cywilny reguluje przede wszystkim zagadnienia cywilnoprawne omawianej instytucji, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje również zagadnienia administracyjnoprawne. Można stwierdzić, że cywilnoprawna z natury problematyka użytkowania wieczystego podlega komplementarnej regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzupełniająca się regulacja obu aktów normatywnych dotyczy wszystkich zagadnień, poczynając od ustanowienia użytkowania wieczystego, poprzez treść i wykonywanie prawa, na wygaśnięciu stosunku użytkowania kończąc. Dla przedmiotu niniejszej sprawy szczególne znaczenie mają rozwiązania zawarte w ar t.235 § 2 kc . i art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.235 § 2. kc przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Przepis ten wprowadza generalną zasadę zgodnie z którą byt prawa własności budynków, czyli jego powstanie, istnienie związane jest z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Prawo własności budynków nie powstanie, jeżeli nie powstanie prawo użytkowania wieczystego gruntów, a wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje automatycznie utratę prawa własności budynków. Zatem prawem głównym jest tutaj użytkowanie wieczyste, zaś prawo własności budynku jest prawem przywiązanym do użytkowania wieczystego (por. E. Gniewek, Obrót..., s. 308; K. Pietrzykowski (w:) Komentarz..., s. 578; S. Rudnicki, Komentarz..., s. 363; zob. także uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1971 r., III CZP 86/70, OSNCP 1971, z. 9, poz. 147). Tym samym podstawową zasadą użytkowania wieczystego jest, że prawo własności budynków znajdujących się na gruncie nie powstanie tak długo jak długo nie powstanie prawo użytkowania wieczystego oraz, że prawo własności budynków istnieje do chwili wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Druga istotna zasada dotycząca prawa użytkowania wieczystego związana jest z powstaniem tego prawa. Zgodnie z art.27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi ma więc w tych przypadkach znaczenie konstytutywne. Zatem prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Dotyczy to także odpowiednio przeniesienia tego prawa. Jedynie w przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z użytkowaniem wieczystym , które powstałoby z mocy prawa. Należy tym samym stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie do chwili do której użytkowanie wieczyste nie zostało wpisane do księgi wieczystej, prawo użytkowania wieczystego nie powstało, a w konsekwencji nie powstało prawo własności budynku. Dopiero w wyniku wpisu do księgi wieczystej dokonanego dnia [...] października 2011r., na podstawie wniosku złożonego dnia [...] czerwca 2011r. ( zgodnie z art.29 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, wpis do księgi wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku ) powstało na rzecz H. D. prawo użytkowania wieczystego gruntu i związane z tym prawem prawo własności budynku. Zarówno problematyka charakteru prawnego wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego , jak również zasada, że prawo własności budynków związane jest z prawem użytkowania wieczystego jest bezsporne w doktrynie i orzecznictwie. Konstytutywny charakter wpisu do księgi wieczystej przesądza o chwili, od której należy liczyć terminy wykonania przez użytkownika wieczystego zobowiązań zawartych w umowie, w tym w szczególności uiszczania opłat rocznych oraz wykonania prac związanych z zagospodarowaniem gruntu (przede wszystkim terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy). Chwila ta to dzień wpisu prawa do księgi wieczystej (por. wyrok SN z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 512/04, LEX nr 394484). Tym samym zarówno w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce tj [...] lipca 2011, jak i w dacie wydania decyzji przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach to jest dnia [...] sierpnia 2011r. współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i współwłaścicielem znajdującego się na niej budynku był nadal G. B. Tym samym błędnie przyjął Sąd I instancji, że z dniem [...] czerwca 2011r. tj z dniem zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży udziału w użytkowaniu wieczystym działki i udziału we współwłasności budynku pomiędzy G. B. a H. D., H. D. nabył udział w prawie użytkowania wieczystego i związany z tym udział w prawie własności budynku, a w konsekwencji z dniem [...] czerwca 2011r. stał się stroną postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.156 § 1 pkt 4 k.p.a, albowiem zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj [...] lipca 2011, jak i w dacie wydania decyzji przez organ II instancji tj [...] sierpnia 2011r. stronami tego postępowania byli; J. S. i G. B. Z tego powodu skarga kasacyjna została uwzględniona. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpozna merytorycznie złożoną skargę. Natomiast odrębnym zagadnieniem nie będącym przedmiotem tej sprawy jest kwestia postępowania egzekucyjnego, ale to przepisy egzekucyjne regulują problematykę przejścia obowiązku na następcę prawnego. Na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a.