II OSK 530/12

Dnia 13 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 35/11 o odrzuceniu skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania na środowisko budynku inwentarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 35/11, w punkcie 1. odrzucił skargę J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania na środowisko budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że J. W., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody Podlaskiego do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła skargę na jego bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga ta została potraktowana przez Sąd jako dotycząca bezczynności Wojewody w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania budynku inwentarskiego. Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/BK 11/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. Wielskiej, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/11 uchylił to postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA z treści skargi J. W. nie wynikało w sposób jednoznaczny, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie przyjętym przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo iż od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, minęło 35 miesięcy, Wojewoda Podlaski nie wykonał nałożonego na niego ww. wyrokiem obowiązku. Również treść załączonych do skargi pism nasuwa wątpliwości co do właściwego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu sprawy. W skardze kasacyjnej skarżąca także podniosła, że bezczynność Wojewody Podlaskiego związana jest z zaniechaniem rozpatrzenia i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie wniosku skarżącej o podjęcie czynności zmierzających do realizacji treści prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Przywoływanym konsekwentnie przez skarżącą wyrokiem NSA uchylono decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że uchylenie ww. decyzji oznacza konieczność ponownego rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji, przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Sąd I instancji powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jest nim bezczynność Wojewody Podlaskiego w rozpoznaniu odwołania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), czy bezczynność tego organu polegająca na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwi właściwe rozpoznanie skargi J. W.. Dalej Sąd wskazał, że pismem procesowym z dnia 20 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie braku reakcji na wniosek skarżącej w przedmiocie wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko (niewyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu na środowisko), a tym samym bezczynność w zakresie wykonania przez organ wyroku NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Skarżąca pismem procesowym z dnia 14 listopada 2011 r. uzupełniła pismo pełnomocnika i podała, że wyznaczenie obszaru oddziaływania jest czynnością materialno-techniczną warunkującą ustalenie stron postępowania w pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, skoro NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 wytknął Wojewodzie brak wyznaczenia obszaru oddziaływania, to jego obowiązkiem jest wyznaczenie tego obszaru przed ponownym rozpatrzeniem odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, uchylonej ww. wyrokiem NSA, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania. Fakt niewyznaczenia obszaru oddziaływania – podlega, w ocenie skarżącej, kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności polegającej na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i wniósł o przyznanie kosztów według norm przepisanych tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed tut. Sądem oraz przed NSA, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Na okoliczność przedmiotu skargi w sprawie niniejszej Sąd dodatkowo dopuścił dowód z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 647/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie uczyniono bezczynność Wojewody polegającą na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu sprawa ta nie jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w tym postępowaniu są bowiem obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" faktycznie jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno–budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten będzie ustalał dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to jednak tylko wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu koresponduje z wyrażoną w prawie budowlanym zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Zdaniem Sądu wynika z tego, że obowiązek wyznaczenia przez organ architektoniczno – budowlany obszaru oddziaływania obiektu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie Sądu, że nie prowadzi się odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko i w związku z tym nie ma podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która stanowi formę załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Z kolei istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W ocenie Sądu rola tego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom poszczególnych czynności podejmowanych na kolejnych etapach głównego postępowania. Uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy nie mogą wynikać jedynie z poszczególnych czynności (toku, reguł) prowadzenia sformalizowanej procedury. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (vide: teza 2 i uzasadnienie postanowienia NSA z 17 maja 2007 r., II GSK 329/06, Lex nr 351117). Sąd wskazał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ wyznaczenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać jest czynnością podejmowaną w ramach prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w celu ustalenia kręgu stron tego postępowania. W związku z tym czynność ta nie może stanowić odrębnego przedmiotu zaskarżenia, a jej kwestionowanie jest możliwe w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na ustalenie, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest ani decyzją ani też czynnością określoną w art. 3 pkt 4 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji skargę na bezczynność w odniesieniu do niewyznaczenia takiego obszaru odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. J. W. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o uchylenie punktu 1. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie – zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzucenie pomimo, że: a) ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji, a tym samym podlega kognicji sądu administracyjnego; b) skargą objęta była bezczynność administracji polegająca na niepodjęciu żadnych rozstrzygnięć pomimo wniosku skarżącej. 2) art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i nie objęcie kontrolą działania organu administracji publicznej (bezczynność) polegającej na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy prawidłowo określił przedmiot skargi. Niewątpliwie złożone na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. oświadczenie pełnomocnika precyzujące stanowisko strony pozwalało na przyjęcie, że skarga dotyczy bezczynności organu administracji, polegającej na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zaznaczyć zatem należy, że kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Kontrolą sądową, na mocy art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., objęte są zaś te prawne formy działania organów administracji publicznej podejmowane wobec podmiotów administrowanych, które podejmowane są w sprawach indywidualnych, gdzie przedmiotem jest określony stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu powołanego przepisu, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o działanie organów podjęte w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego właśnie podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zauważyć ponadto należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjęto w pogląd, iż sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. W rozpatrywanej sprawie, wskazana jako przedmiot zaskarżenia bezczynność polegająca na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego powołanym kryteriom nie odpowiada. Słusznie Sąd Wojewódzki, odwołując się m.in. do legalnej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wywiódł, iż obowiązek wyznaczenia przez organ architektoniczno-budowlany obszaru oddziaływania oznaczonego obiektu powstaje każdorazowo w ramach indywidualnej sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie jest możliwe prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania określonej inwestycji na środowisko, a w rezultacie czynność wyznaczenia obszaru, czy też bezczynność, nie może stanowić odrębnego przedmiotu zaskarżenia. W kontekście powyższych uwag całkowicie chybione jest odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w sprawie sygn. akt II OSK 208/06. Powoływany wyrok wydany został w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej J. W. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wskazując, iż organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania określonych obiektów budowlanych. W następstwie tego rozstrzygnięcia powstała konieczność ponownego rozpoznania odwołania J. W.. Jeżeli więc doszło do bezczynności organu odwoławczego, czy niewykonania wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to strona postępowania powinna skorzystać ze środków prawnych przysługujących jej w zakresie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne było natomiast rozpatrywanie bezczynności organu co do wyznaczenia obszaru oddziaływania oznaczonego obiektu jako odrębnej, samodzielnej sprawy, gdyż omawiana czynność podejmowana jest przez właściwy organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę w toku konkretnej sprawy administracyjnej. Wskazany natomiast w pkt 1 b skargi kasacyjnej zarzut, że skargą objęta była bezczynność administracji polegająca na niepodjęciu żadnych rozstrzygnięć pomimo wniosku skarżącej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, skoro pełnomocnik strony w sposób jasny i czytelny na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. wskazał jako przedmiot skargi bezczynność polegającą na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.182 § 1 i 3 p.p.s.a.