II OSK 782/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1343/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. J. P. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], przy ul. S. B. w W. (dzielnica [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organy przyjęły ustalenie, że według zapisów w ewidencji gruntów działka nr [...], o powierzchni 169 m2 stanowi las, zaś działka nr [...], o powierzchni 2203 m2, w części o powierzchni 1 500 m2 stanowi las, w części o powierzchni 703 m2 przeznaczona jest pod zabudowę. Usytuowanie terenu pod zabudowę jest takie, że nie jest możliwy dojazd z drogi publicznej. W poprzednio obowiązującym miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Okoliczność, że część działki nr [...], o powierzchni 703 m2 przeznaczona jest pod zabudowę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została objęta cała działka, zaś wskazane przez inwestora planowane usytuowanie obiektu budowlanego nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ usytuowanie obiektu budowlanego określa się w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zgoda na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w związku z opracowaniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczy poprzednio obowiązującego planu miejscowego. W skardze J. P. podniósł, że spełnione są warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem skarżącego działka została przymusowo zalesiona, a znajdujący się na niej budynek popadł w ruinę. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy narusza prawo do zabudowy i konstytucyjnie chronione prawo własności. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował działki nr [...] i [...], które są gruntem leśnym, z wyjątkiem części działki nr [...]. Działki skarżącego nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. nie została wydana w związku z tym planem. Część działki nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe i nie wymaga zmiany przeznaczenie, jednakże gdy inwestor wskazując działkę "o charakterze częściowo budowlanym a częściowo leśnym, zamierza wybudować obiekt budowlany niesłużący gospodarce leśnej i wskazuje jako teren inwestycji całą działkę, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne". Inwestor mógłby bowiem, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę zlokalizować obiekt na części leśnej działki, co prowadziłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyłaby całej działki a inwestor ma prawo wskazać miejsce usytuowania obiektu na działce. W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, co będzie wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może określać jako teren inwestycji część działki. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał jednak jako teren inwestycji całą działkę nr [...] i całą działkę nr [...], a wobec tego organy trafnie przyjęły, że teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś działki te nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną w związku ze sporządzeniem planów miejscowych, które utraciły moc. Okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zbędne były rozważania dotyczące możliwości dostępu do drogi publicznej tej części działki skarżącego, która przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestia dostępu do drogi publicznej miałaby znaczenie, gdyby skarżący ograniczył wniosek o wydanie warunków zabudowy tylko do tej części działki, która jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie są trafne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 64 Konstytucji RP, ponieważ prawo własności może podlegać ograniczeniom określonym w ustawach i takie ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej J. P. jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie przepisów art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na okoliczność, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1992 r. dopuszczał na działkach skarżącego realizację wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem skarżącego rozprawa została zamknięta pomimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Skarżący wskazał we wniosku, iż inwestycja będzie zlokalizowana na działkach nr [...] i [...], a jednocześnie oznaczył teren inwestycji na mapie linią ciągłą o powierzchni 2 203 m2 i wskazał jako powierzchnię zabudowy 180-300 m2, co powoduje, że oznaczenia te wykluczają się. Bez wyjaśnienia tej okoliczności bezpodstawnie przyjęto założenie, iż terenem inwestycji są całe działki nr [...] i [...]. W takiej sytuacji organy powinny zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku, a także wymagało wyjaśnienia, dlaczego organy nie odniosły warunków zabudowy do tej części gruntu, która jest przeznaczona pod realizację planowanej zabudowy. Nie zostało także wyjaśnione, jaka była treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., co do dopuszczalności zabudowy na terenie objętym wnioskiem skarżącego, ponieważ ograniczono się do stwierdzenia, że plan ten utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., podczas gdy z dokumentu urzędowego Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że na tym terenie została dopuszczona realizacja budynków jednorodzinnych wolnostojących. Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący uzasadnił tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z czego wynika konkluzja, że skarga nie może być uwzględniona oraz że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji nie naruszają prawa. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, że skoro część działki nr [...], o powierzchni 703 m2 nie jest gruntem leśnym i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, to inwestycja o powierzchni zabudowy 180-300 m2 może być realizowana, gdyż spełniony jest warunek określony w tym przepisie. Ponadto miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1992 r. przewidywał realizację budynków jednorodzinnych wolnostojących na terenie objętym wnioskiem skarżącego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na działce budowlano-leśnej nie może być zlokalizowana ta inwestycja jest sprzeczne z powołanym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4, a także narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący miał prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy wskazania lokalizacyjnego miejsca budowy, jak i zaleceń odnoszących się do zagospodarowania pozostałej części działki, w tym działki nr [...], która nie mieści się w granicach oznaczonych we wniosku jako miejsce inwestycji. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dotyczą przede wszystkim tego, iż skarżący kwestionuje zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organów co do tego, że określony we wniosku teren inwestycji obejmuje grunty leśne, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem skarżącego sprawa w tym zakresie nie została wystarczająco wyjaśniona, a w szczególności nie wyjaśniono jaka jest rzeczywista treść ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., co potwierdza dołączone do skargi kasacyjnej pismo Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Stanowisko skarżącego nie jest trafne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 28 września 1992 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a także informacje z ewidencji gruntów. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze ochrony systemu przyrodniczego miasta i obejmuje grunty leśne (las). Również przedłożone przez skarżącego pismo Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wydane jako wypis z archiwalnego planu miejscowego z 1992 r., potwierdza, że plan ten dopuszcza na tym obszarze realizację wolnostojących budynków jednorodzinnych, ale pod warunkiem pozbawienia terenów statusu lasów ochronnych oraz sporządzenia szczegółowego planu miejscowego dla całego terenu. Nie można więc twierdzić, iż plan miejscowy z 1992 r. zmieniał przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne na tym terenie. Nie zmienia przeznaczenia tych gruntów leśnych na cele nieleśne także decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ decyzja taka sama przez się nie zmienia przeznaczenia gruntów, gdyż stanowi jedynie warunek zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2013 r., z. 2, poz. 20) wyjaśniono, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organów, że działka Nr [...] obejmuje grunt leśny (las) i jest terenem, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy czym zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...], obejmującej grunt leśny nie mogła być wydana, ponieważ nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można podzielić także zarzutów skarżącego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji, ponieważ organy mogły wydać decyzję o warunkach zabudowy i usytuowaniu budynku na tej części działki, która nie jest gruntem leśnym oraz pouczyć skarżącego o możliwości zmiany wniosku w zakresie określenia terenu planowanej inwestycji. Skarżący w odwołaniu, w skardze, a także w skardze kasacyjnej konsekwentnie prezentował stanowisko, że cała działka Nr [...] jest terenem, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Ponadto to inwestor ma obowiązek określić granice terenu objętego wnioskiem, na którym będzie realizowana inwestycja. Skarżący wskazał jako teren inwestycji całą działkę nr [...], określił granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy, które pokrywają się z granicami działki oraz konsekwentnie prezentował stanowisko, że ten teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W tym stanie rzeczy nie można stawiać organowi zarzutów, iż nie rozważył możliwości zmiany granic terenu objętego wnioskiem i dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił istotne okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, że naruszony został przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok został wydany po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż konstytucyjnie chronione prawo własności, które obejmuje prawo do korzystania z nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy (art. 64 Konstytucji RP), podlega ograniczeniom ustawowym, które wprowadzają ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych ustaw wynika ograniczenie możliwości wykorzystywania gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie jest więc trafny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.