I OSK 2826/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 897/11 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od [...] Spółdzielni [...] w C. na rzecz Gminy Chojna kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 897/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Rada Miejska w Chojnie uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres dłuższy niż 3 lata oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lokalu użytkowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej o pow. 375,58 m2, znajdującego się na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]. Pismem z dnia 26 maja 2011 r., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, [...] Spółdzielnia [...] w C. wezwała Radę Miejską w Chojnie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą. W uzasadnieniu [...] Spółdzielnia podniosła, iż podjęcie uchwały narusza art. 3 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ łamie zasady sprawiedliwości społecznej uniemożliwiając wszystkim jednakowy dostęp do wzięcia udziału w przetargu na dzierżawę. Pomijając inne podmioty zainteresowane przedmiotowym lokalem organ administracji samorządowej działał bez poszanowania zasad współżycia społecznego oraz na szkodę podmiotów gospodarczych gminy. W ocenie Spółdzielni nazbyt szybko skorzystano z nowego brzmienia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszając tym samym jej interes prawny. Działania organów muszą być poparte interesem publicznym gminy, nadto wskazywać przesłanki uzasadniające takie postępowanie. Podjęta przez Radę Miejską uchwała uniemożliwiła natomiast Spółdzielni wzięcie udziału w przetargu na dzierżawę lokalu z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Rada Miejska w Chojnie uchwałą Nr [...], podjętą w dniu [...] czerwca 2011 r., odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rozpoznając skargę [...] Spółdzielni [...] w C. Sąd I instancji uznał, że spełnia ona wymagania formalne. Skarżąca wniosła skargę w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w Chojnie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ponadto wyrażenie zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gminnej jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. [...] Spółdzielnia upatruje naruszenia swego interesu prawnego w tym, że kwestionowana uchwała uniemożliwiła jej przystąpienie do przetargu na dzierżawę lokalu użytkowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednakże zamiar zawarcia umowy dzierżawy i prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu użytkowym nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia, chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Nie ma bowiem w obowiązującym prawie przepisu, który dawałby skarżącej Spółdzielni uprawnienie do dopuszczenia jej do przetargu na jakąkolwiek nieruchomość, będącą własnością gminy. Dodatkowo zauważył Sąd I instancji, że Rada Miejska wyraziła zgodę na wydzierżawienie lokalu użytkowego w trybie bezprzetargowym, zatem zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia jej przystąpienia do przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości jest niezasadny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie była w ogóle przeznaczona do wydzierżawienia w trybie przetargu. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego to przepisu Rada Miejska w Chojnie podjęła zaskarżoną uchwałę, stanowi, że prawo organu stanowiącego gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy uzależnione jest jedynie od jego woli. Przepis ten bowiem, ani żaden inny przepis prawa materialnego, nie nakłada na gminę obowiązku zbycia przedmiotowej nieruchomości, ani też nie rodzi uprawnienia skarżącej do wystąpienia z żądaniem, aby została jej wydzierżawiona. Końcowo podkreślił Sąd I instancji że skorzystanie przez Radę Miejską w Chojnie z kompetencji określonych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być odczytywane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła [...] Spółdzielnia [...] w C. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie posiada ona legitymacji, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że interes prawny skarżąca posiada; - art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ gminy ma swobodę w doborze podmiotu, na rzecz którego odda w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomość publiczną, w sytuacji kiedy przepis ten zawiera wyraźne ramy pozwalające na bez przetargowe oddanie nieruchomości publicznej w użytkowanie, najem lub dzierżawę na okres powyżej 3 lat tylko i wyłącznie organizacji pożytku publicznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd pominął faktyczną pozycję gospodarczą skarżącej, jaką realizuje ona na terenie miasta C. Wskazać bowiem należy, iż na terenie miasta i gminy C., liczącej około 15 tys. mieszkańców, skarżąca jest jednym z wiodących podmiotów gospodarczych. Wyrażenie zgody przez Radę Miejską na bezprzetargowe oddanie w dzierżawę nieruchomości gminnej godzi tak w interes prawny jak i faktyczny skarżącej Spółdzielni. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 roku (II SA/Kr/806/10) naruszenie interesu prawnego służy wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, a nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. W tej sprawie interes prawny skarżącej należy rozpatrywać zarówno w kontekście interesu faktycznego jak i prawnego, albowiem są one wzajemnie ze sobą powiązane. Niedopuszczenie skarżącej do możliwości wzięcia udziału w przetargu na dzierżawę nieruchomości gminnej uniemożliwia funkcjonowanie i dalszy rozwój podmiotowi o znaczącej pozycji na rynku gospodarczym w C. Skarżąca jako podmiot dający zatrudnienie dużej liczbie osób na terenie gminy C. i mający istotne znaczenie gospodarcze dla miasta, winna mieć realny (równy) dostęp do udziału do przetargu na dzierżawę nieruchomości gminnych, właśnie z uwagi na pozycje na rynku gospodarczym. Z tego też powodu twierdzenie o braku interesu prawnego skarżącej jest niezasadne. Wskazała skarżąca kasacyjnie, iż zgodnie z art. 37 ust. o gospodarce nieruchomościami, zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego (nieruchomości publicznych) następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Okolicznością uzasadniającą odstąpienie od zasady przetargowej jest sytuacja, w której dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub też gdy rada wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tej umowy. Wskazać należy iż w niniejszej sprawie z cała pewności nie doszło do oddania spornej nieruchomości do oddania w dzierżawę na rzecz organizacje pożytku publicznego. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r., wydanym w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na okoliczność, że w dniu 19 kwietnia 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która miała wyjaśnić "Czy zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, ma wójt (burmistrz, prezydent) czy rada gminy?" Poszerzony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął w dniu 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, uchwałę w której przyjął, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Wskutek podjęcia powyższej uchwały ustała przyczyna zawieszenia i w sprawie w dniu 19 listopada 2012 r. podjęto zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Sąd rozpoznał sprawę w granicach podniesionych zarzutów. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotnym jest także to, że zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącej spoczywa właśnie na skarżącej. W okolicznościach niniejszej sprawy trafne jest ustalenie Sądu I instancji, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Chojnie z [...] kwietnia 2011 r., wyrażającą zgodę na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat nieruchomości oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej Spółdzielni. Sam fakt ubiegania się o możliwość przystąpienia do przetargu na wydzierżawienie nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez Radę Gminy uchwała. Zamiarowi przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu. Z tego względu zamiar ten prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako interes faktyczny skarżącej. Interes faktyczny nie korzysta zaś z ochrony prawnomaterialnej. Także pozycja gospodarcza skarżącej Spółdzielni, czy też poczucie krzywdy i nierównego traktowania nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Szczególna regulacja dotycząca strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym sprawia, że zarówno zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i jego uzasadnienie nie mogły zostać uwzględnione. Sąd I instancji nie stosował bowiem tego przepisu, ponieważ skarga została rozstrzygnięta wyłącznie w oparciu o regulacje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a..