I OSK 290/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 859/11 w sprawie ze skargi I.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 859/11 oddalił skargę I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 31 maja 2011 r., nr SKO-405/F/872/2011 w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu powyższą decyzją z dnia 31 maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Tarnobrzegu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnobrzega, z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr MOPR.II.40322/31/2011 o odmowie przyznania I.R. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w T., ul. G. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek ten uległ uszkodzeniu w wyniku powodzi, jednakże jego właścicielka I. R. przebywa za granicą, zamieszkując wraz z dwojgiem małoletnich dzieci w Szwecji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołało przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) dalej "ustawa o pomocy społecznej", stwierdzając, że przewidziany w art. 40 ust. 1–3 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Może on być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlegać zwrotowi. Jednocześnie organ nawiązał do zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto odwołując się do art. 25 Kodeksu cywilnego stwierdził, że miejscem zamieszkania I. R. nie był zalany budynek, nie były w nim zaspokajane podstawowe potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe rodziny odwołującej. I. R. zamieszkiwała wraz z dziećmi w innym miejscu, a zalany dom stanowił jedynie możliwość dodatkowego miejsca zamieszkania rodziny. Organ wskazał, że środki rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej winny być skierowane przede wszystkim do rodzin pozbawionych lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie osobiste. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu I. R. zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 2 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała, że organ nie wziął pod uwagę regulacji zawartych w specjalnej ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835, ze zm.), Skarżąca stwierdziła, że dom był zamieszkiwany w okresie od 2007 r. do 19 maja 2010 r., tj. pierwszej powodzi, podczas której rodzina została ewakuowana. Powołała się na oświadczenia sąsiadów na okoliczność częstych przyjazdów do Polski, wskazała, że jest wraz z dziećmi zameldowana w Polsce i zamierza tu wrócić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu odmowa przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w czasie powodzi nie narusza prawa. Zasiłek na tego rodzaju cel może być przyznany stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W odróżnieniu od ogólnej zasady – przyznania świadczenia z pomocy społecznej po spełnieniu kryterium dochodowego, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w granicach uznania administracyjnego, jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 1, a także w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Zniszczeniu w wyniku powodzi uległ budynek mieszkalny mieszczący się przy ul. G. w T., będący własnością I. R., która wraz z małoletnimi dziećmi przebywa na stałe w S., gdzie pracuje zawodowo. Dom ten do czasu powodzi zamieszkiwany był przez rodzinę koleżanki skarżącej. Prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji organy uznały, że skarżąca wraz z rodziną ma zaspokojone codzienne potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, a zalany budynek nie służył realizacji tych potrzeb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem prawidłowe jest sięgnięcie do regulacji prawa cywilnego, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także to, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan woli, tj. zamiar stałego pobytu, oznaczający traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Wyjazd skarżącej do S. wraz z dziećmi i podjęcie tam stałej pracy prowadzą do przyjęcia, że centrum życiowe skarżącej mieści się na terenie S.. Nie zmienia to faktu, że skarżąca jest właścicielką domu w Polsce, w którym zatrzymuje się w czasie pobytów w kraju. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej I. R. nie jest więc osobą uprawnioną do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zasiłki celowe dla ofiar powodzi z 2010 r. przyznawane są w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie jak twierdziła skarżąca, na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony został prawidłowo, a odmawiając przyznania zasiłku celowego organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy nie jest formą odszkodowania za zaistniałe skutki klęski żywiołowej ani rekompensatą wypłacaną przez państwo osobom, które ta klęska dotknęła. Sąd stwierdził też, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza konstytucyjnych zasad – sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. O naruszeniu tej ostatniej, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, można mówić, gdy organ różnicuje zarówno dyskryminująco jak i faworyzująco podmioty, które charakteryzują się istotną cechą wspólną. W sytuacji, gdy skarżąca z mocy art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest wyłączona spod zakresu przedmiotowego tej ustawy, organy odmawiając przyznania jej zasiłku celowego nie mogły wskazanych wyżej zasad naruszyć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu; Administracyjnego w Rzeszowie wniosła I. R. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. poprzez ich niezastosowanie; 2) naruszenie art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 3 w zw. z art. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej nie należy się zasiłek celowy w myśl powołanej ustawy; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organy ustaliły bez wyczerpującego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, tj. poprzez przyjęcie, iż skarżąca przebywa w Szwecji na stałe, oraz że dysponuje tam prawem własności do lokalu lub nieruchomości; 4) naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż w odniesieniu do skarżącej nie doszło do dyskryminacji; 5) naruszenie art. 1 Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez jego niezastosowanie. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy związanej z usuwaniem skutków powodzi, Minister Finansów miał utworzyć rezerwę celową na ten cel i udzielić dotacji poszkodowanym jednostkom samorządu terytorialnego, jak stanowi art. 1 i 2 przepisy tej ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Ponadto, ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu definiuje pojęcie poszkodowanego, czyli osoby fizycznej, prawnej i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu (art. 3 pkt 2). Zdaniem skarżącej, ze wskazanych przepisów wynika, wbrew odmiennej interpretacji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Ministerstwo przekazuje specjalne środki pieniężne dla m.in. poszkodowany w wyniku powodzi jednostek samorządu terytorialnego na realizację ich zadań własnych związanych z usuwaniem jej skutków, które to środki miasto przekazuje poszkodowanym, którzy doznali szkody majątkowej lub zostali pozbawieni choćby czasowo możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości. Przepisy te nie nakładają żadnych kryteriów, które osoba ubiegająca się o pomoc musi spełnić. Chociaż dokładne mechanizmy przyznawania pomocy społecznej są uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, to w ocenie skarżącej, przepisy tej ustawy nie mogą być analizowane w oderwaniu od przepisów ustawy związanej z usuwaniem skutków powodzi. Ponadto, w art. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie posłużył się pojęciem "stałego miejsca zamieszkania", czy też "stałego przebywania na terytorium Polski". Zatem, jeżeli skarżąca często przyjeżdża do Polski, tu jest zameldowana i w Tarnobrzegu w czasie tych odwiedzin regularnie przebywa, to jest ona, wbrew odmiennemu zdaniu orzekającego Sądu, uprawniona do otrzymania zasiłku celowego, ma ona bowiem miejsce zamieszkania i przebywania na terenie Polski. Przyjmując, że przy analizie pojęcia "miejsca zamieszkania" należy skorzystać z ustawowej definicji tego pojęcia zawartej w art. 25 k.c. skarżąca podkreśliła, że za granicą przebywa jedynie czasowo, a nie jak przyjął za organami Sąd na stałe, nie posiada w S. lokalu ani nieruchomości. Stąd skarżąca stwierdziła, że prawniczego rozumienia miejsca zamieszkania, zgodnie z art. 25 k.c., nie niweczy nawet długotrwały, ale czasowy pobyt (corpus) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na terenie innego państwa, w którym obywatel polski nie przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ponadto I. R. w Polsce opłaca podatki z tytułu posiadania nieruchomości i wobec tego czuje się dyskryminowana odmową pomocy ze strony Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił – w powyższy sposób – przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyrokowania niewłaściwie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie tylko w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, ale także i w odniesieniu do pozostałych kwestii. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował dokonane przez organy ustalenia faktyczne, nie dopatrując się w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym uchybień przepisom postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej oceniony i rozważony został przed wydaniem zaskarżonych decyzji cały materiał dowodowy zebrany przez organy i mający istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca wraz z dziećmi przebywa w S., gdzie pracuje zawodowo, zaś w Polsce przebywa jedynie w ramach odwiedzin nie została przez skarżącą skutecznie zakwestionowana. Przeciwnie, do akt administracyjnych złożone zostało przez nią pismo pracodawcy zatytułowane "zaświadczenie", z którego wynika, że umowa o pracę zawarta została do 19 września 2010 r., a następnie – w ramach pomocy związanej z powodzią i zniszczeniem domu I. R. w Polsce – przedłużona do 16 września 2012 r. Niesporna jest też okoliczność, że przed powodzią w domu stanowiącym własność skarżącej zamieszkiwała rodzina jej koleżanki. Mimo, że uszkodzenie w wyniku powodzi budynku mieszkalnego położonego w T., ul. G. zostało przez organy stwierdzone, to odmowa przyznania I. R. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu tego domu słusznie została uznana przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem. Odmowa przyznania wnioskowanej pomocy uzasadniona jest treścią regulacji materialnoprawnych. Jak słusznie przyjęły organy, a następnie pogląd ten zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym przyznanie tego rodzaju zasiłku może nastąpić niezależnie od dochodu. Jednakże, również w tego rodzaju sprawach mają zastosowanie zasady ogólne udzielania świadczeń zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Podzielić należy też stanowisko, że podstawy przyznawania omawianych świadczeń, udzielanych w ramach pomocy społecznej nie mogą stanowić przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., stąd zarzut naruszenia – poprzez niezastosowanie – art. 3 pkt 2 w związku z art. 1 i 2 oraz art. 35 tej ustawy uznać należy za całkowicie chybiony. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pomoc społeczna jest więc w pierwszej kolejności kierowana do obywateli polskich mieszkających i przebywających na terenie Polski. Niewątpliwie I.R., która jest obywatelką polską i jest zameldowana w T., jednakże przebywa wraz z dziećmi w S., gdzie pracuje, powyższych przesłanek nie spełnia. Już więc tylko z tej przyczyny odmowa udzielenia zasiłku nie naruszała prawa. Bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku skarżącej pozostaje akcentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że I. R. nie posiada na terenie S. prawa własności do żadnego lokalu bądź nieruchomości. Również okoliczność, że jako właścicielka nieruchomości w T. skarżąca opłaca stosowne podatki nie mogła mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku, bowiem kwestia ta nie ma wpływu na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, a fakt opłacania podatku nie może uchylić przyjętych w ustawie o pomocy społecznej rozwiązań ustawowych. Odmawiając udzielenia wnioskowanej pomocy organy administracji publicznej nie naruszyły art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy w pełni podzielić stanowisko i wywody w tym względzie zawarte w zaskarżonym wyroku. Stan faktyczny sprawy, który przesądził o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku, nie pozwala także twierdzić, że naruszony został art. 1 Protokołu Nr 12 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niezastosowanie. Przyczyna odmowy przyznania świadczenia nie daje też podstaw by twierdzić, że doszło do jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.