II SA/Rz 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu decyzję z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] orzekającą w pkt 1 o zmianie z dniem 1 maja 2010r. decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2009 r. (znak[...]) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w ten sposób, że kwotę tę ustalono na 538,80 zł miesięcznie oraz w pkt 2 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art.. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 3b oraz art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.p.s.. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że R. B. został skierowany do Domu Pomocy społecznej w M. (dalej DPS) na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. (znak [...]), zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2001r. (znak: [...]) Następnie decyzją Starosty Powiatu z [...] lutego 2009 r. (znak [...]) ustalona została odpłatność za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w kwocie 75, 33 złote. W dniu [...] kwietnia 2010r. do PCPR w M. wpłynęła aktualizacja wywiadu środowiskowego (rodzinnego) sporządzonego przez pracownika socjalnego DPS w M. oraz pismo Naczelnika Wydziału Przyznawania i Zmiany Uprawnień Emerytalno – Rentowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. oraz decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2010r. (znak:[...]), z których wynika, że od dnia 1 kwietnia 2010r. dochodem R. B. jest świadczenie pielęgnacyjne wypłacane przez ZUS w wysokości 616,72 zł netto oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Łączny dochód R. B. wynosi 769,72 zł. Aktualizacja wywiadu środowiskowego nie została podpisana przez R. B. W dalszej kolejności wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] orzeczono w pkt 1 o zmianie z dniem 1 maja 2010r. decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2009 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w ten sposób, że kwotę tę ustalono na 538,80 zł miesięcznie oraz w pkt 2 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., jako zapadłej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że zaskarżona decyzja "dotyczy uprzednio uchylonej przez SKO decyzji z dnia [...] października 2010r. do ponownego rozpoznania." Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołując się na ustalenia organu I instancji odnośnie pobytu R. B. w DPS w M. oraz dokumenty przesłane do organu I instancji wskazało, że aktualnie łączny dochód R. B. wynosi 769, 72 zł. W stosunku do poprzednio ustalonego dochodu, stanowiącego podstawę do naliczenia odpłatności za pobyt ww. w DPS w M., dochód wzrósł o kwotę 213,70 zł tj. więcej niż 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powołując się na art. 60 ust. 1 u.p.s. wskazujący, że pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, Kolegium wymieniło organy które uprawnione są do ustalenia tej odpłatności i ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i podniosło, że ogłoszenie to stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w DPS ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. W dalszej kolejności organ odwoławczy organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., który to przepis określa kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość odpłatności za pobyt R. B. w DPS w M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i 7 w zw. z art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. jako zapadłej z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na zapadłe w jego sprawie decyzje skarżący, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania zarzucił nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania. Wskazał, że decyzja nie zawiera wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podniósł, że Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [...].08.2010r., na skutek wniesionej skargi do WSA oraz decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez co naruszyło przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zarzucił, że organ I instancji nie czekając na upływ terminu 30 dni do wniesienia skargi wydał nowa decyzję, dopuszczając się uchybień. Decyzja ta wydana została przez M. K., na podstawie upoważnienia z dnia [...].05.2010r., a dotyczy odpłatności od 1.05.2010r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że dochód skarżącego wzrósł od 1.04.2010r. o kwotę 213,70 zł tj. o ponad 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zatem zmiana odpłatności od 1.05.2010r. ustalająca ją w wysokości 70% aktualnego dochodu była w pełni uzasadniona. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut, dotyczący braku upoważnienia dla M. K. do podejmowania decyzji oraz zarzut, że decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, bowiem przedstawiono w nim w sposób wyczerpujący stan faktyczny i prawny z przytoczeniem przepisów prawa. W piśmie z dnia 5 lipca 2011r. R. B. podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, dodatkowo wskazując na bezprawne włączenie do jego dochodu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Decyzja w sprawie zasiłku jest nieprawomocna i "toczy się w tej sprawie postępowanie o jej unieważnienie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan sprawy obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązują organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na uwadze nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes stron. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązków określonych tymi przepisami jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej, wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). Organy orzekające w sprawie niniejszej nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków, co oznacza wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w konsekwencji więc konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]) o zmianie z dniem 1 maja 2010 r. własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. ([...]) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w ten sposób, że kwotę tę ustalono na 538,80 zł miesięcznie. Wspomniana decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., jak wynika z jej treści, została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. W toku postępowania sądowego Sąd ustalił, że decyzja ta zapadła po wyroku tut. Sądu z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1229/10. Wyrokiem tym Sąd uwzględnił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 § 2 k.p.a., orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Wymieniona ostatnio decyzja, tj. z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymywała w mocy decyzję Starosty powiatu z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) zmieniającą własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w ten sposób, że kwotę tę ustala na 538,80 zł miesięcznie. Tak więc po wyroku tut. Sądu z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1229/10 w obrocie prawnym pozostawała w/w decyzja Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2010 r. (i do rozpoznania odwołania wniesione przez R. B.). Organ ten podejmując zatem w dniu [...] listopada 2010 r. rozstrzygnięcie w sprawie identyczne w swej treści z zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w konsekwencji działał wadliwie, nie korzystając z regulacji określonej w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., i w tej sytuacji brak było też podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji (zaskarżona decyzja zapadła więc także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie administracyjne w sprawie odwołania złożonego przez R. B. od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2010 r., jak ustalił Sąd, zostało zawieszone (postanowienie z dnia [...].07.2011 r. [...]) i dlatego Sąd ostatecznie nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Konieczne jest natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu I instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Uchylenie decyzji tego organu jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji, tj. sprawy odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w M. (prowadząc do rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.) Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 135, 145 § 1 litera c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.