II SA/Rz 818/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Wnioskiem z dnia [..] maja 2009 r. Z.N., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego R.K., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w R. oznaczonej w dacie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr [x]/4 obręb [..] stanowiącej własność Gminy Miasto [..], za zwrotem odszkodowania wypłaconego za zbyte nieruchomości. Wnioskodawczyni podała, że umową zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [..]/88 z dnia [..] kwietnia 1988 r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa prawo własności w/w nieruchomości z przeznaczeniem na budowę Osiedla Mieszkaniowego S. – P. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Cel te nie został realizowany. W toku postępowania Prezydent Miasta [..] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2009 r., nr [..] do rozpatrzenia sprawy wyznaczono Starostę L. Decyzją z dnia [..] marca 2010 r., nr [...] Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz Z.N. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [y]/1 o pow. 0,0006ha, nr [y]/2 o pow. 0,00007ha i nr [y]/5 o pow. 0,0257ha, położonej w jednostce ewidencyjnej R. obręb [..] S. przy ul. K., za zwrotem Gminie Miasto [..] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5.803,00zł płatnego w trzech ratach. Po rozpatrzeniu odwołania Z.N. Wojewoda [..] w [..] decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr [..], uchylił powyższą decyzję Starosty L. w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W toku aktualnie prowadzonego postępowania decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. (data z nagłówka decyzji), nr [..] Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz Z.N. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [y]/1 o pow. 0,0006ha, nr [y]/2 o pow. 0,00007ha i nr [y]/5 o pow. 0,0257ha położonej w R. obręb [..] S., objętej Księgą Wieczystą nr [...] oraz zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5.803,00zł płatnego w trzech ratach. Ustalił pierwszą ratę w kwocie 1935,00zł płatną w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, drugą w kwocie 1934,00zł płatną w terminie do dnia 31 marca 2011 r. oraz trzecią w kwocie 1934,00zl płatną w terminie do dnia 31 marca 2012r. Organ odmówił zwrotu działki nr [y]/4 o pow. 0,0409. Ponadto zastrzegł, że rata II i III podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta stosowanej przez Narodowy Bank Polski oraz stwierdził, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę wpisu w księdze wieczystej. Organ zastrzegł, że w przypadku nieterminowej zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania zostanie stwierdzone wygaśnięcie decyzji zgodnie z art. 162 §1 pkt 2) k.p.a., a do opóźnienia i zwłoki w zapłacie rat znajdą zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust.1, art. 139, art. 140 ust. 1 i ust.2, art. 217 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, z późn.zm.), art. 2a) ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838, z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn.zm.). Starosta ustalił, że cel wywłaszczenia z 1988 r. został osiągnięty w części, ponieważ część działki została zajęta pod budowę drogi publicznej – ulicy R.K. Nie zrealizowano natomiast budowy osiedla mieszkaniowego. Od decyzji tej odwołanie wniosła Z.N. zaskarżając rozstrzygnięcia zawarte w punkcie II i III, obejmujące odmowę zwrotu działki nr [y]/4 oraz rozłożenie zwaloryzowanego odszkodowania na raty. Gmina Miasto [...] zaskarżyła rozstrzygnięcia zawarte w punkcie I i III decyzji zarzucając naruszenie przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [..] w [..] decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [...] ponownie uchylił w całości decyzję Starosty L. przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 §2 k.p.a. i art. 9a) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] ustalił, że Z.N. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [..] kwietnia 1988 r. zbyła w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, z późn.zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obr. [..] R. – S., oznaczoną jako działki nr [x]/3 i nr [x]/4 za odszkodowaniem w kwocie 6 223 024,00 zł. Nieruchomość ta była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego S. – P. Jedn. B, co wynika z aktu notarialnego. Działka nr [x]/4 obr. [..] w obecnej ewidencji gruntów odpowiada działkom nr [y]/1, nr [y]/2 i nr [y]/3 obr. [..] R. – S. W wyniku zleconego przez Starostę L. operatu ustalono, że działkę nr [y]/3 podzielono na działki nr [y]/4 i nr [y]/5. Następnie Wojewoda stwierdził, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 u.g.n., tj. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia zrealizowano na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W ocenie Wojewody ustalenie zbędności nieruchomości w powyższym rozumieniu stanowi wystarczającą przesłankę do zwrotu nieruchomości. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [..]/4 o pow. 0,0409ha stanowi drogę, jednak brak jest dokumentu określającego jej kategorię. Wyjaśnienie tej okoliczności Wojewoda polecił Staroście L. w ponownie prowadzonym postępowaniu, a to w związku z zakazem obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne wynikającym z art. 2a) ustawy o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 z późn.zm.). Wojewoda zwrócił również uwagę na wadliwość rozstrzygnięcia dotyczącego określenia terminu płatności rat zwaloryzowanego odszkodowania, ponieważ termin płatności pierwszej raty wyznaczono na 30 dni od uprawomocnienia się decyzji, drugiej natomiast do 31 marca 2011 r., podczas gdy decyzję wydano w dniu 18 kwietnia 2011 r. Stan ten wymaga zatem ponownego rozstrzygnięcia w kwestii rozłożenia podlegającego zwrotowi świadczenia na raty. Zaznaczył też, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 lutego 2010 r. może być wykorzystany przez okres 12 miesięcy, po tym okresie wymaga potwierdzenia aktualności. Decyzja wydana została w dniu 18 kwietnia 2011 r., a operat nie zawierał klauzuli aktualności. Organ polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu zapewnić stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwić im przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do każdego przeprowadzonego w sprawie dowodu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3) u.g.n. Wojewoda przyjął, że każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. stwarza byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 u.g.n. Z przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3) u.g.n. wynika, że ma on zastosowanie do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie tylko do konkretnych jej przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości. Będzie miał też zastosowanie do nieruchomości nabytej na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wydane rozstrzygnięcie kasatoryjne Wojewoda [...] uzasadnił potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i poszanowania zasady dwuinstancyjności. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Gmina Miasto [...] zaskarżając decyzję Wojewody [...] żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 §1 k.p.a. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, aby każda umowa zawarta na podstawie ustawy wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3) u.g.n.j była umową wywłaszczeniową. Nie wyjaśniono, czy umowa została zawarta na warunkach wywłaszczenia, tj. po wyznaczeniu przez organ administracji terminu do jej zawarcia. To w ocenie skarżącej uniemożliwia ustalenie, czy w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3) u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Podał, że w przedmiotowym okresie istniał obrót nieruchomościami na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, jednak z zalegającego w aktach sprawy aktu notarialnego wynika, że umowę zawarto w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Gminy Miejskiej [...] jest niezasadna. Stan faktyczny, w którym zapadła skarżona decyzja został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. Ponieważ organ pierwszej instancji nie ustalił charakteru drogi znajdującej się na działce nr [y]/4 i odmówił jej zwrotu przyjmując, że jest to droga publiczna, to w ocenie organu odwoławczego nie ustalił istotnej dla sprawy okoliczności oraz bezpodstawnie przyjął, że w stosunku do tej działki istnieje negatywna przesłanka zwrotowa. Takie działanie narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, z tego powodu decyzja Starosty Powiatu L. została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Istnienie tej wady postępowania nie ma wpływu na podstawę faktyczną orzekania ze skargi Gminy Miejskiej [...]. Skarga kwestionuje poprawność przyjętej podstawy prawnej decyzji zwrotowej, zwłaszcza zastosowanie w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z tego punktu widzenia brak należytego wyjaśnienia sprawy nie stanowi przeszkody do orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Nie można zgodzić się z argumentacją uzasadnienia skargi, z której ma wynikać teza, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy nieruchomość została przejęta na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, a nie umowy zawartej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, z 1991 r., poz. 127 ze zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanej ustawy. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. tylko do wywłaszczenia sensu stricto - jak podnosi to organ odwoławczy, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok WSA z dnia 26.05.2010 II SA/Gd 751/09, LEX 706022). W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. Akta sprawy jednoznacznie wskazują podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa od uczestniczki Z.N. Podstawą tą jest art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem celem nabycia była regulacja celu publicznego, a konsekwencją nie zawarcia umowy to mogło być tylko wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.