II SA/Gd 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. J. i H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących H. J. i H. J. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 lipca 2009r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 216 a contrario ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). umorzył postępowanie w sprawie wniosku H. J., H. J. oraz L. P. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. O., oznaczonej w dniu jej nabycia przez Gminę Miasta jako działki o numerach: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 19905 m2, wpisanych do KW 19669. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r. złożonym w Urzędzie Miasta (data wpływu 30 czerwca 2008 r.), H. J., H. J. reprezentowani przez adwokata R. N. oraz L. P. (spadkobierczyni E. J. byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości) wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki numer [...], [...], [...]. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że w skład przedmiotowej nieruchomości w chwili obecnej wchodzą działki o następujących numerach: [...] ( pow. 400 m2 ), [...] ( o pow. 1523 m2), [...] (o pow. 11777 m2), [...] (o pow. 2615 m2), [...] (o pow. 3590 m2). Z uwagi na fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta, Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej uznał, że zgodnie z art. 24 § l i 4 Kpa podlega wyłączeniu w sprawie o zwrot tej nieruchomości i wystąpił do Wojewody o wyznaczenie do jej załatwienia innego podległego sobie organu. Postanowieniem z dnia 21 października 2008 r. WG.III/BK/7724-284/08 Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako właściwy organ do prowadzenia sprawy. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej rozpoznając powyższy wniosek stwierdził, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 lutego 1996 r. Rep. A numer 1800/1996 zawartej przed asesorem notarialnym W. K. – E. J. oraz H. i H. małżonkowie J. zbyli na rzecz Gminy Miasta nieruchomość położoną w G. przy ul. O., oznaczoną jako działki o numerach: [...]( pow. 400 m2), [...] ( pow. 6205 m2 ), ( pow. 13300 m2). W akcie notarialnym zaznaczono, że nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży została przeznaczona na cele cmentarza komunalnego "[...]". Art. 47 - obowiązującej w dacie sporządzenia powyższej umowy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1997r., Nr 54 poz.348) stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Natomiast art. 46 tejże ustawy stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy E. J. H. i H. małżonkami J. a Gminą Miasta nie dawał możliwości dokonania wywłaszczenia w oparciu o umowę cywilnoprawną. Wywłaszczenie jest przejawem ingerencji państwa w stosunki własnościowe obywateli i tym samym w demokratycznym państwie prawa może być stosowane wyjątkowo za słusznym odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna jest zasadniczo jedyną formą kształtowania przez władzę wykonawczą sytuacji prawnej obywateli w konkretnie indywidualnych sprawach. Powojenny stan prawny w Polsce dopuszczał wywłaszczenie na podstawie umowy cywilnoprawnej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednakże możliwość taka była wówczas przewidziana w ustawie wprost i nie może być traktowana rozszerzająco na wszystkie przypadki nabycia przez Skarb Państwa a obecnie również i jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych. Pełnomocnik H. i H. J. uzasadniając wniosek o zwrot przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 1992 roku syg. IV SA 1204/91. Wynika z niego wprost, że wyjątkowo istnieje możliwość zwrotu na podstawie decyzji administracyjnej nieruchomości zbytych w oparciu o umowę cywilnoprawną: "Jeżeli w postępowaniu o zwrot nieruchomości zostanie wykazane, że umowa o jej nabycie, zawarta przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ), miała przymusowy charakter, dopuszczalny jest zwrot tej nieruchomości w trybie decyzji administracyjnej". Nabycie przez Gminę Miasta działek [...], [...], [...] nastąpiło na mocy umowy zawartej w dniu 22 lutego 1996 roku tj. już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania trybu administracyjno-prawnego czyli przepisów - rozdziału 6 działu III obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Na niemożność zastosowania drogi administracyjno-prawnej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazuje ponadto uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92, która stanowi " Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką sam(b jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron (..). Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu ". Z przedstawionego wyżej orzecznictwa wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne wszczęte przez Prezydenta Miasta w celu rozpatrzenia wniosku H. J., H. J. oraz L. P. jest bezprzedmiotowe (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 21 lutego 2006 r. sygn. I OSK 967/05 " Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego") i dlatego na podstawie art. 104, 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 216 a contrario, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. J. i H. J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7Kpa , art. 8 Kpa, art. 9 Kpa oraz art. 77 Kpa polegające na zaniechaniu przez organ I instancji analizy przedłożonych przez strony dowodów z dokumentów, dowodu z przesłuchania stron postępowania oraz oględzin przedmiotowej nieruchomości, pomimo faktu, że zmierzały one do wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Nadto zarzucili naruszenie art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2009r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr 1800/1996, sporządzonego w dniu 22 lutego 1996 r. przed zastępcą notariusza - asesorem W. K., nabyto na rzecz Gminy Miasta nieruchomość stanowiącą własność E. J. oraz H. i H. J., położoną w G., przy ul. O., obejmującą działki nr: [...], [...],[...] o łącznej powierzchni 19905 m2. Nieruchomość powyższa została nabyta z przeznaczeniem na cele cmentarza komunalnego "[...]". Cenę nieruchomości strony ustaliły na kwotę 219.054,00 zł. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości regulowany jest wart. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, z późno zm.) Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 w/w ustawy - poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z definicją zbędności nieruchomości wywłaszczonej, zawartą wart. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/ 01 wypowiedział się o zbędności nieruchomości w następujący sposób: "ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej wart. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". W przypadku postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie sprawy polega przede wszystkim na ustaleniu celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki zwrotu nieruchomości. Jednakże w sytuacji, gdy nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w okresie obowiązywania aktów prawnych wskazanych wart. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawową kwestią jest zbadanie, czy doszło do niego "na podstawie" tych aktów. W przedmiotowej sprawie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr:[...], [...], [...], dla których Sąd Rejonowy [...] III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW nr[...], została nabyta przez Gminę Miasta od byłych właścicieli nieruchomości, H. i H. J. oraz E. J., na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 22 lutego 1996 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 należy zatem przede wszystkim zbadać, czy transakcji dokonano na podstawie przepisów tej ustawy. W ocenie organu II instancji, umowa sprzedaży z dnia 22 lutego1996 r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Numer 1800/1996, zawarta pomiędzy E. J. oraz H. i H. J., a Gminą Miasta, na podstawie której zbyli oni na rzecz Gminy Miasta przedmiotową nieruchomość jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umów. Dlatego też nie można uznać, że umowa ta spowodowała nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07). Treść art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 w/w ustawy. Przez to pojęcie należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw. Nie mieszczą się w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. W odniesieniu do takiej nieruchomości, nie ma zastosowania tryb administracyjnoprawny przy żądaniu zwrotu (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1507/07). Bezspornym jest, że z treści aktu notarialnego Repertorium A nr 1800/1996 z dnia 22 lutego 1996 r. wynika, iż H. T. P., działająca w imieniu Gminy Miasta na podstawie pełnomocnictwa z dnia 14 lipca 1995 r., oraz w oparciu o uchwałę nr 13/78/96 Zarządu Miasta z dnia 9 lutego 1996 r. w sprawie nabycia na rzecz Gminy Miasta gruntów, stanowiących własność H. i H. J. oraz E. J., położonych w G. – Z. na cele cmentarza komunalnego "[...]" zadanie 2 etap II, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona. Jednakże przedmiotowa umowa miała charakter zwykłej, cywilnoprawnej czynności zawartej za obopólną zgodą stron w ramach swobody kontraktowania. Domniemanie, że właściciel był niejako "skłoniony" do zbycia nieruchomości przeznaczonej na cele cmentarza komunalnego, nie oznacza automatycznie, że ewentualne nabycie przez Gminę Miasta tej nieruchomości mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało, i w obecnym stanie prawnym również nie skutkuje, bezwarunkowym obowiązkiem nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, a dla obywatela obowiązkiem zbycia. Nie można zatem z góry założyć, że każda transakcja sprzedaży nieruchomości na rzecz Gminy Miasta dokonana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odbywała się na podstawie przepisów tej ustawy. Umowa sprzedaży sporządzona przez notariusza powinna bowiem zawierać wyraźne wskazanie, że umowę tę zawiera się na podstawie przepisów właśnie tej konkretnej ustawy. Podobnie, jak konstruowano umowy w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm.). Akt notarialny przed podpisaniem powinien być odczytany przez notariusza lub przez inną osobę w jego obecności. Przy odczytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu, a akt jest zgodny z ich wolą. Akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi i z tego względu należy zaliczyć je do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07). Skoro zatem w treści aktu notarialnego Repertorium A Numer 1800/1996 z dnia 22 lutego 1996 r. nie zawarto klauzuli zastrzegającej, że zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że H i H. J. i E. J. dokonali zbycia z własnej woli, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbycie nieruchomości poprzez zawarcie zwykłej umowy cywilnoprawnej, za zgodą właścicieli nieruchomości oznacza, iż nie może być mowy o wywłaszczeniu, do którego dochodzi po bezskutecznym upływie czasu wskazanym przez organ do zawarcia umowy. Nadto organ wskazał, że w omawianym przypadku w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania, gdyż nieruchomość została nabyta w drodze umowy, tj. za porozumieniem stron. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania. Organ ten mógł wybrać taki sposób zakończenia postępowania, jeżeli wystąpiły okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, wypowiadając się w przedmiocie bezprzedmiotowości postępowania zauważył, że " oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (...). przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie (charakter) formalnego jego zakończenia". W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, bowiem przejęcie działki nastąpiło w wyniku zawarcia umowy sprzedaży, nie miały zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W nawiązaniu do powyższego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je, bowiem brak było jednego z podstawowych elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie był to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie było konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżących, tym bardziej, że były to tylko nie potwierdzone kserokopie. Dlatego też organ uznał, że żaden z zrzutów odwołania nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. i H. J. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 zm.) polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nie nosi znamion wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), a tym samym nie podlega dyspozycji wskazanego przepisu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 zm., zwana dalej) polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, iż nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. 3. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 77 § 1 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa i art. 80 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez organ pierwszej i drugiej instancji analizy przedłożonych przez skarżących dowodów z dokumentów, zaniechaniu przeprowadzenia przez organy dowodu z przesłuchania stron postępowania i oględzin przedmiotowej nieruchomości, pomimo faktu, że dowody te zmierzały do wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy, co spowodowało nie wyjaśnienie przez organy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie błędnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ustaleniu, iż brak jest podstaw do uznania, że nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nosi znamiona wywłaszczenia oraz uznanie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako zbytej w drodze aktu notarialnego nie podlega i nie podlegał załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, 4. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 104 § 1 Kpa i art. 105 § 1 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez organ pierwszej i drugiej instancji, iż postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu ww. nieruchomości podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, pomimo faktu, iż okoliczności wskazane we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nakazywały przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem stron postępowania i merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego wniosku. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanej ustawy. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. tylko do wywłaszczenia sensu stricto - jak podnosi to organ odwoławczy, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "nabycia nieruchomości" stanowiąc, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywistym jest, zatem, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, publik. w internetowej bazie orzeczeń:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 46 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy jest obowiązany dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy. 3. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczy na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1." Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli, zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślić należy, że przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ostateczny. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) jest również uzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08, publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Jak podkreślono, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta w czasie obowiązywania o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący złożyli bowiem w toku postępowania szereg wniosków dowodowych, które nie zostały przez orzekające w sprawie organy uwzględnione. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wreszcie nie sposób nie zauważyć uchybienia organów obu instancji, mającego charakter procesowy, a mianowicie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie, bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2007 r., IV Sa/Wa 2000/06). Umorzenie postępowania następuje w sytuacji gdy nie jest dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, stąd też w żadnym razie takiego rozstrzygnięcia nie może spowodować bezzasadność żądania strony. Już tylko to uchybienie dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji. Nadto stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie zwróciły uwagi na fakt, że zbycie nieruchomości, której dotyczy złożony przez skarżących wniosek, nastąpiło na rzecz gminy. Zarówno organy obu instancji, jak i skarżący przyjęli jako podstawę prawną żądania i rozstrzygnięcia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało natomiast rozważyć czy art. 216 ust. 2 pkt 3 może mieć w ogóle zastosowanie czy też nie. Takich rozważań brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co dodatkowo świadczy o jej wadliwości. Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy, argumentację (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2004r., GSK 775/04, LEX nr 177365). Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.