II SA/Rz 835/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N.S. odmówił K.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A.M. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm; dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 2 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Przyczyną odmowy przyznania świadczenia był fakt pozostawania A.M. w związku małżeńskim, pomimo orzeczonej separacji. Po rozpatrzeniu odwołania K.M. decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr SKO-[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r. Po przedstawieniu przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium stwierdziło, że nie przysługuje ono, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [..] listopada 2006 r., sygn. akt I C [..]/06, orzeczono separację małżeństwa A.M. i J.M., a sprawę z powództwa o rozwód umorzono. Separacja nie stwarza stanu ustania małżeństwa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K.M. Wyjaśnił, że matka pozostaje w separacji z J.M., który po zakończeniu sprawy o rozwód wyjechał za granicę i nie utrzymuje z nią kontaktów. Przez to matka nie może liczyć na żadną pomoc z jego strony, a stan jej zdrowia nie pozwala na samodzielną egzystencję. Wskazany związek małżeński jest fikcją. Rozwiązanie związku przez rozwód nie jest jednak możliwe ze względów finansowych. Leczenie matki łączy się z dużymi kosztami. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1031/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.S. z dnia [..] lipca 2010 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła dokonana przez Sąd wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. z uwzględnieniem wzorców wynikających z przepisów art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP i przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P.27/07 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P.23/05. Sąd uznał, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie może stanowić negatywnej przesłanki przedmiotowego świadczenia, chyba że współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. Wymienione decyzje uchylono z uwagi na naruszenie przez grany przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy. Po rozpatrzeniu i uwzględnieniu skargi kasacyjnej SKO w [...] wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 311/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten przypomniał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 stycznia 2009 r. były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z dnia 18 lipca 2007 r., P.27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P.41/07, a na gruncie poprzedniej ustawy także wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P.23/05. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. stało się poszerzenie, nowelą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiany w tym zakresie nie znalazły jednak odzwierciedlenia w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sąd podkreślił, że zestawienie przepisu art. 17 ust. 1 z przepisem ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. dawało ten skutek, że małżonkowie, choć zobowiązani do wzajemnej pomocy, na podstawie pierwszego z nich mogli być zaliczeni do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednocześnie z kręgu tego wyłączał ich drugi z przepisów. Na niespójność tę zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S.1/10, dając wyraz aprobaty dla nadawania w praktyce sądowej art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji publicznej powinien stosować art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. nie tracąc z pola widzenia istoty świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadzającej się do pomocy osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uznał też, że sąd administracyjny jest uprawniony do wykładni przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i do nadania im normatywnej treści, uwzględniającej w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stosowanie przepisów prawa nie tylko powinno odbywać się w zgodzie z Konstytucją, ale też umożliwiać najpełniejsze urzeczywistnianie norm i wartości konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak sposobu wykładni sądu I instancji odnoszącej się do zaproponowanego wyrażenia "o ile współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji", mającego uzupełnić normę prawną wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. Norma taka nie stała się bowiem przedmiotem oceny tego sądu, ponieważ jego zdaniem organy nie wyjaśniły, czy mąż A.M. może sprawować opiekę nad żoną. W ocenie NSA sąd I instancji nie uwzględnił konkretnych okoliczności sprawy, a dokonana wykładania miała charakter abstrakcyjny. Zaproponowana dodatkowa przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego sprowadzająca się do ustalenia, że współmałżonek "nie jest w stanie sprawować opieki" była zbyt ogólna. Sąd ten nie wypowiedział się też w kwestii tego, czy podnoszone przez skarżącego przyczyny przejęcia przez niego obowiązku opieki nad A.M., tj. wyjazd za granicę kraju męża matki, mogą stanowić okoliczności wypełniające znamiona "braku stanu sprawowania opieki". Wpływ separacji małżeństwa również powinien zostać uwzględniony przy dokonywanej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Ich rozpoznanie po uwzględnieniu skargi kasacyjnej musi mieć na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd któremu sprawa zostaje przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA. Skarga K.M. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N.S. wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa materialnego jaki i procesowego, przy czym to drugie naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy świadczenia pielęgnacyjnego. Stosując się do wykładni prezentowanej przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. Sąd stwierdza, że naruszenie przepisów prawa materialnego polega na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Jako wiążącą należy uznać wykładnię, która nakazuje organom takie stosowanie art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2a u.ś.r., która uwzględnia istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to stanowi formę pomocy materialnej dla osób zdolnych do pracy ale rezygnujących z tej aktywności ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyjęcie takiej ratio legis dla świadczenia pielęgnacyjnego musi prowadzić do uznania, że ten typ pomocy ma być skierowany do osoby, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym oraz spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy m.in. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Odwołanie się w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. do obowiązku alimentacyjnego nie oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne podlega tym samym regułom co obowiązek alimentacyjny m.in. zasadzie wyprzedzania, czyli obciążania w pierwszej kolejności osób bliżej spokrewnionych przed dalszymi. W przypadku zbiegu warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., organy muszą w postępowaniu wyjaśniającym ustalić zakres sprawowanej opieki i podmiot ją świadczący, przy założeniu, że istnienie małżeństwa może być podstawą odmowy świadczenia o ile małżonek może i sprawuje opiekę. W takiej sytuacji istnienie małżeństwa zawsze będzie eliminowało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednak orzekanie w tym przypadku o odmowie musi być poprzedzone ustaleniem, że małżonek faktycznie sprawuje i może sprawować opiekę. Nie może takiego skutku pociągnąć formalne ustalenie istnienia małżeństwa, o ile z tego ustalenia nie wynika, że małżonek sprawuje nad drugim opiekę. Zdaniem Sądu nie można nad obowiązkiem wzajemnego wspierania się małżonków przechodzić wprost do odmowy, o ile nie wykaże się, że taki małżonek sprawuje opiekę. Wyłączenie dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadnione istnieniem małżeństwa i możliwościami sprawowania opieki przez małżonka. Brak spełnienia tego warunku musi prowadzić do możliwości przyznania świadczenia dla innych osób, które łączy z wymagającym opieki obowiązek alimentacyjny. W sprawie będącej przedmiotem skargi okoliczności powyższe nie zostały ustalone. Organy ograniczyły się tylko do przyjęcia, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego jest istnienie małżeństwa między rodzicami skarżącego nawet znajdującego się w separacji. Stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym okoliczności orzeczenia o separacji nakłada na organy obowiązek ustalenia w jakich relacjach pozostają małżonkowie. Z istoty separacji wynika, że orzeka się ją w sytuacjach, gdy nastąpił zupełny rozkład pożycia, a samo takie orzeczenie ma skutki jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód. Zatem z faktu orzeczenia separacji wynikają, co do zasady, konsekwencje odmienne niż przyjmują to organy, aczkolwiek formalnie małżeństwo istnieje. Nie oznacza to, że małżonkowie będący w separacji nie mogą świadczyć sobie nawzajem opieki, ale z istoty orzeczenia wynika raczej skutek odmienny. Z tego powodu w sprawie objętej skargą organy były zobowiązane ustalić faktyczny zakres relacji między matką skarżącego a jego ojcem. Dopiero na tej podstawie można wypowiedzieć się co do słuszności żądania skarżącego. Prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wymaga przyjęcia prokonstytucyjnej wykładni tych norm, konsekwencją której musi być ustalenie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, co do której istnieje obowiązek alimentacyjny w stosunku do podmiotu objętego opieką jeżeli poddany opiece pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek może sprawować opiekę. W innych sytuacjach istnienie małżeństwa nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W każdej takiej sytuacji organy muszą ustalić okoliczności sprawowania opieki. W rozpoznawanej sprawie organy powinny wyjaśnić relacje między małżonkami pozostającymi w separacji mając na uwadze istotę tej instytucji wynikającą z przepisów k.r.i.o., zwłaszcza powinny ustalić, czy J.M. przebywa w kraju i czy sprawuje opiekę nad A.M. oraz wyjaśnić, kto taką opiekę sprawuje. Dopiero na tle tych ustaleń można będzie poprawnie zastosować przepisy wskazane w podstawie prawnej skarżonej decyzji, z uwzględnieniem zasady, że stosowanie przepisów prawa nie tylko powinno odbywać się w zgodzie z Konstytucją RP, ale umożliwiać najpełniejsze urzeczywistnienie norm i wartości konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.