II SA/Ke 523/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , po rozpatrzeniu zażalenia D. M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. z dnia [...] znak: [...] nakazujące B. i K. K. wstrzymać w terminie natychmiastowym budowę budynku mieszkalnego na działkach nr 728/11, 729/11 i 729/23 w Ł., gm. B.. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek interwencji D. M. pracownicy PINB w B. przeprowadzili w dniach 16.07.2010r. i 11.08.2010r. oględziny w sprawie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działkach będących własnością małżonków K.. Stwierdzono, że budynek mieszkalny jest realizowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], ponieważ budynek w stanie surowym o wymiarach zewnętrznych 9,18 x 13,10 m usytuowany jest od strony zachodniej w odległości 4,12 m od ogrodzenia z siatki stalowej, a dobudowany od tej strony taras, oddalony jest od tej siatki o 2,34 m, podczas gdy według projektu budowlanego taras ten powinien być oddalony na odległość 2,7 m. Ponadto okap budynku od strony zachodniej wystaje poza obręb nieocieplonej ściany budynku na odległość 1,08 m przy projektowanym ociepleniu grubości 8-9 cm, podczas gdy wg projektu powinien wystawać o 0,7 m od ocieplonej ściany. Poza tym płyta balkonowa na poddaszu budynku od strony zachodniej ma szerokość 1,24 m, podczas gdy według projektu ma ok. 1,35 m od nieocieplonej ściany zachodniej. Ustalono również, że różnica poziomu posadzki parteru i poziomu istniejącego terenu od strony południowej to 0,53 m, od strony północnej to 1,20 m, zaś wysokość widocznej ściany tarasu od strony zachodniej to 1,30 m. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, iż wg. projektu budowlanego poziom 0,00 parteru to 285,8 m n.p.m., lecz nie ustalono jaki jest rzeczywisty poziom posadzki wybudowanego budynku. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji wydał w dniu [...]na podst. art.50 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. postanowienie nakazujące B. i K. małż. K. wstrzymanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. M. uznała nakaz wstrzymania robót, który traci ważność po upływie 2 miesięcy, za próbę ominięcia przepisów. Jej zdaniem na skutek istotnego podwyższenia punktu zera budynku inwestorów, budowy od strony południowo-wschodniej wysokiego, pełnego ogrodzenia z płyt betonowych oraz nadsypania ziemi na styku z jej działką ulegnie zmianie naturalny spływ wód deszczowych i gruntowych i skierowane zostaną na jej działkę. Według autorki zażalenia odległości ściany zachodniej i okapu, balkonu realizowanego budynku i dobudowanego do niego tarasu są dużo mniejsze od granicy z jej działką niż to wynika z pozwolenia na budowę. Na skutek zażalenia D. M. - WINB wydał w dniu [...] postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe argumentując, że inwestor prowadzi wprawdzie roboty budowlane w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę, to jednak usytuowanie przedmiotowego budynku zgodne jest z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym od dnia 8.07.2009r.), co oznacza, że D. M. nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Po rozpoznaniu skargi D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. II SA/Ke 771/10 uchylił postanowienie z dnia [...] W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W piśmie z dnia 24 czerwca 2010r. skierowanym do PINB w B. D. M. wnosiła m.in. o sprawdzenie, czy "budynek nie został wyniesiony tak wysoko niezgodnie z projektem", a zastrzeżenia w tym zakresie podtrzymała w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 11.08.2010r. Prowadząc postępowanie naprawcze, organ winien był odnieść się do wszystkich możliwych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, także do zarzutu dotyczącego wyniesienia budynku mieszkalnego poza poziom terenu, niezgodnie z projektem. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazło się stwierdzenie, iż "według projektu budowlanego poziom 0,00 parteru to 285,8 m n.p.m., lecz nie ustalono jaki jest rzeczywisty poziom posadzki wybudowanego budynku". Mimo przyznanego przez organ braku ustalenia w tym zakresie, WINB uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, ograniczając swoje wywody odnośnie zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. jedynie do tych odstępstw, które zostały stwierdzone. Organ nie dostrzegł tego, że wyjaśnienie, czy wyniesienie budynku mieszkalnego inwestorów na taką a nie inną wysokość ponad poziom terenu odpowiadający zapisom zatwierdzonego projektu budowlanego, ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy w tym zakresie także mamy do czynienia z istotnym odstępstwem, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy odstępstwo to wpływa na ustalone przepisem prawa materialnego uprawnienia skarżącej jako sąsiada nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Organ II instancji rozpatrując ponownie zażalenie D. M. ustalił, że budowa przedmiotowego budynku jest realizowana niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty B. z dnia [...] znak: [...]. Stwierdzono opierając się na materiale sprawy i dostarczonym przez inwestora budowlanym projekcie zamiennym, że zmieniono szerokość tarasu od strony zachodniej przez co zmienia się kubatura brutto budynku, do której wlicza się kubaturę balkonów i tarasów obliczoną do wysokości balustrady, dobudowano schody od strony południowej, zmieniono poziom posadzki w salonie z -0,3 m na 0,00 m, zmieniono szerokość okapu z 0,7 m na 0,98 m, zmieniono wysokość budynku od poziomu 0,00 z wysokości 8,75 m na 8,50 m. Dodatkowo stwierdzono zmianę wysokości n.p.m. punktu 0,00 budynku (ustalono to na podstawie różnic poziomu posadzki parteru i poziomu terenu od strony południowej i północnej oraz wysokości widocznej ściany tarasu od strony zachodniej), co świadczy o istotnym odstąpieniu od projektu zagospodarowania terenu, a tym samym o spełnieniu dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że realizacja robót budowlanych w sposób wyżej opisany uzasadnia ich wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że w dwumiesięcznym okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót PINB w B. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję z dnia 11 listopada 2010r. nakazującą inwestorom wykonanie do dnia 30.04.2011r. projektu budowlanego zamiennego i wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W wyznaczonym terminie projekt budowlany zamienny został dostarczony. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wyraziła obawę o pomniejszenie użyteczności jej działki budowlanej. Zdaniem skarżącej inwestorzy podwyższyli rzędną posadowienia budynku, podnieśli naturalny dotąd teren wokół budynku i tuż przy jej ogrodzeniu, wybudowali wysoki garaż dwukondygnacyjny wbrew warunkom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego (strefa MU1), wykonali szpetne, wysokie na 2,2 m ogrodzenie z pełnych płyt żelbetowych. Skarżąca zarzuciła organowi, iż podczas oględzin nie dostrzeżono i nie odnotowano jej głównych uwag do prowadzonej inwestycji dotyczących naporu wód burzowych z terenu nieruchomości inwestorów. Poddała w wątpliwość dopuszczalność prowadzenia budowy z odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego i akceptowanie ich poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia przez inwestorów projektu zamiennego. Zakwestionowała brak w projekcie zamiennym określenia punktu 0,00, wskazała na prowadzenie przez inwestorów w okresie wstrzymania robót budowlanych prac przy garażu, ogrodzeniach i podwyższaniu terenu oraz zwróciła się o wyjaśnienie, czy teren nieruchomości jej i inwestorów został w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego przekwalifikowany z MU1 na MU2. Domagała się sprawdzenia zgodności z prawem złożonego przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że sprawa niniejsza dotyczy budynku mieszkalnego, nie zaś podniesienia terenu, wybudowania garażu i ogrodzenia. Wskazał na podpisanie przez skarżącą protokołu oględzin z dnia 11.08.2010r. bez dodatkowych uwag z jej strony. Podał także, iż projekt zamienny dostarczony przez inwestorów zawiera po uzupełnieniu określenie wysokości n.p.m. punktu 0,00 oraz przewiduje wykonanie dołów chłonnych. Wyjaśnił nadto, że w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia [...]) działki skarżącej i inwestorów znajdują się na terenie oznaczonym MN/U-1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. II SA/Ke 771/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] zobowiązując Kolegium do odniesienia się do wszystkich możliwych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, także do zarzutu dotyczącego wyniesienia budynku mieszkalnego poza poziom terenu, niezgodnie z projektem. Do zarzutu tego organ II instancji się odniósł ustalając na podstawie różnic poziomu posadzki parteru i poziomu terenu od strony południowej i północnej oraz wysokości widocznej ściany tarasu od strony zachodniej, że doszło do zmiany wysokości n.p.m. punktu 0,00 budynku mieszkalnego. Prawidłowo przy tym organ uznał, że to podniesie terenu stanowi istotne odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji. Równocześnie skarżąca została uznana za stronę postępowania dotyczącego inwestycji małżonków K. W wyroku z dnia 20 stycznia 2011r. Sąd przesądził, iż w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ustalone przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie naruszają odległości określonych z tym przepisie (co najmniej 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa). Bezspornym przy tym było, że budynek mieszkalny na działce małżonków K. zlokalizowany został w sposób, który nie narusza wymaganej odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o jakiej mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak na zmienioną szerokość tarasu od strony zachodniej (oznaczającą zmianę kubatury brutto budynku), dobudowanie schodów od strony południowej, zmianę poziomu posadzki w salonie z -0,3 m na 0,00 m, zmianę szerokości okapu z 0,7 m na 0,98 m, zmianę wysokości budynku od poziomu 0,00 z wysokości 8,75 m na 8,50 m oraz zmianę wysokości n.p.m. punktu 0,00 budynku jako istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wypełniające dyspozycję art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej powoływane jako Prawo budowlane. Stanowisko organu w tym względzie należy uznać za trafne. O tym, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne" w rozumieniu powołanych przepisów zależy od okoliczności danej sprawy (por. Z. Niewiadomski [red]: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 436). W niniejszej sprawie zmiana kubatury budynku i jego wysokości, podniesienie terenu działki stanowi wystarczający powód, aby odstępstwa od projektu budowlanego uznać za istotne (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). W tej sytuacji prawidłowe było wszczęcie przez organ nadzoru procedury naprawczej uregulowanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Ustawodawca przewidział, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi zatem w świetle powyższej regulacji podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, które w istotny sposób odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w powszechnie obowiązujących przepisach, a jednocześnie nie można ich zakwalifikować jako przypadki z art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w takim przypadku zastosować powołany przepis i wstrzymać proces inwestycyjny ze względu na stwierdzone uchybienia, co umożliwia podjęcie dalszych czynności w celu doprowadzenia do zgodności określonego stanu faktycznego, czyli realizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Należy przy tym podkreślić, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nie rozstrzyga o istocie sprawy. Dwumiesięczny termin przewidziany do wydania odpowiedniej decyzji służy przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem mogą być określone nakazy lub zakazy w ramach wdrożonej procedury naprawczej. Niewydanie we wskazanym terminie odpowiedniej decyzji rozstrzygającej o dalszym postępowaniu wobec realizowanej inwestycji powoduje utratę ważności postanowienia wstrzymującego, oznacza bowiem brak przesłanek do zastosowania odpowiednich, przewidzianych prawem środków naprawczych. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (konkretnie w projekcie budowlanym). W sposób właściwy zareagował zatem na powstałą sytuację wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, ponieważ powstały stan faktyczny sprawy wyczerpywał dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych umożliwiło dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego PINB , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał decyzję z dnia 18 listopada 2010r. nakładającą na inwestorów obowiązek przedstawienia do dnia 30.04.2011r. projektu budowlanego zamiennego i wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podnoszone w skardze zarzuty w istocie dotyczą zasadności wydania w/w decyzji z dnia 18 listopada 2010r. Wstrzymanie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych nastąpiło przecież po myśli skarżącej. Skarżąca w skardze zakwestionowała natomiast dopuszczalność odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego poprzez sporządzenie projektu zamiennego oraz brak w projekcie zamiennym określenia punktu 0,00. Zadaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie było tymczasem zbadanie tylko i wyłącznie zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżąca zaś wydaje się nie akceptować czynności procedury naprawczej w sprawie budowy istotnie odbiegającej od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Należy zatem wyjaśnić, że bez wątpienia budowa w sposób odbiegający od ustaleń projektu budowlanego jest zjawiskiem nagannym, jednakże ustawodawca w art. 50 i 51 Prawa budowlanego przewidział procedurę naprawczą dotyczącą robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 tej ustawy. Pierwszym krokiem w ramach tej procedury naprawczej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Należy jednak zaznaczyć, że cała procedura może zakończyć się nakazem zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zgodzić się należy z organem, iż sprawa wybudowania wysokiego dwukondygnacyjnego garażu objętego odrębnym pozwoleniem na budowę, czy wykonania wysokiego na 2,2 m ogrodzenia z pełnych płyt żelbetowych nie były przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie budynek mieszkalny i jego dotyczy zaskarżone postanowienie organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.