II GSK 2070/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółka jawna w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 315/11 w sprawie ze skargi P. Spółka jawna w B. na informację Zarządu Województwa P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 315/11, pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. Sp. j. w B. na informację z 28 lipca 2011 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wydaną przez Zarząd Województwa P. w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu dotyczącego budowy biogazowni rolniczej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 26 października 2010 r. P. Sp. j. złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Innowacyjna Biogazownia Ś. Budowa Biogazowi rolniczej o mocy 1,98 M wyposażonej w moduł produkcji biogazu wyłącznie z jednego substratu – wywaru pogorzelnianego". Na skutek wezwania przez Instytucję Zarządzającą RPO (IZ) do uzupełnienia i poprawy dokumentacji aplikacyjnej, skarżąca w dniu 24 listopada 2010 r. złożyła poprawiony wniosek, który pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu oceny. W wyniku oceny merytorycznej wniosku wraz z załącznikami Komisja Oceny Projektów stwierdziła uchybienia formalne i wezwano skarżącą do usunięcia tychże uchybień. Pismem z 16 marca 2011 r. skarżąca przedłożyła wniosek z naniesionymi poprawkami oraz poinformowała Instytucję Zarządzająca o usunięciu uchybień. Departament Zarządzania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. pismem z 31 marca 2011 r. odrzucił wniosek spółki z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych. Protest od powyższej informacji został rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą negatywnie (pismo z 26.05.2011 r.). W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 28 lipca 2011 r. Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżącą pouczono, że w terminie 14 dni od otrzymania pisma w sprawie rozpatrzenia wniosku może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą: wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. P. Sp. j. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Do skargi załączyła wniosek o przyznanie dofinansowania, pismo IZ wzywające do poprawki wniosku z 9 marca 2011 r., pismo P. Sp. j. uzupełniające wniosek z 16 marca 2011 r., poprawiony wniosek z załącznikami datowany na 15 marca 2011 r., informację o odrzuceniu wniosku z 31 marca 2011 r., opinię biegłych z dnia 4 maja 2011 r., protest spółki z 14 kwietnia 2011 r., informację IZ RPOWP o oddaleniu protestu z 26 maja 2011 r., wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z 1 czerwca 2011 r., informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 lipca 2011 r., odpisy skargi, odpis KRS oraz potwierdzenie opłacenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że z dokumentacji konkursowej, złożonej wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że w trakcie postępowania w ramach przyznania dofinansowania skarżąca złożył trzy wnioski: pierwszy w dniu 26 października, oraz kolejne poprawione – 24 listopada 2010 r. i 15 marca 2011 r. Do skargi załączone były natomiast pierwotny wniosek (z 26 października 2010 r.) oraz ostatni poprawiony wniosek z 15 marca 2011 r. W załączonej do skargi dokumentacji zabrakło zatem wniosku z 24 listopada 2010 r., który początkowo pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu oceny a następnie był poprawiany. Sąd I instancji wskazał również na brak wystosowanej przez Instytucję Zarządzającą informacji z 17 listopada 2010 r. , która dotyczyła błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca w art. 30c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy nakazał pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, bez wcześniejszego wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji. P. Sp. j. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie wymogi ustawowe i wniosła komplet dokumentacji w sprawie umożliwiający rozpoznanie przedmiotowej sprawy i ustalenie, czy ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa, zaś ewentualne wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść skarżącego celem udzielenia ochrony beneficjentowi. 2. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącym drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw w sytuacji, gdy skarżący dostarczył wszelkie dokumenty potrzebne do ustalenia przez WSA, czy ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo (kompletną dokumentację w sprawie), zaś Sąd niezasadnie zastosował wykładnię rozszerzającą art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. sprzeczną z zasadami logiki, czym w konsekwencji naruszył zasadę dostępu beneficjenta do sądu, 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię powodująca naruszenie zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawa do sądu, w sytuacji gdy WSA miał komplet dokumentów w sprawie wraz z dokumentami, których jak stwierdził nie dołączył skarżący – nota bene dokumenty te nie były przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd, a jednocześnie Sąd uznał, że skarżący ich nie załączył tylko z tego powodu, że załączyła je strona przeciwna. Tym samym Sąd posiadał nie tylko komplet dokumentów załączonych przez skarżących, lecz również dokumenty które stały się podstawą do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w B., że skarżący nie dołączyli do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, albowiem przy skardze brak było dokumentów w postaci poprawionego wniosku o dofinansowanie z 24 listopada 2010 r., który został oceniony pozytywnie, informacji Instytucji Zarządzającej z 17 listopada 2010 r. dotyczącej błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku w sytuacji, gdy: - art. 30c ust. 2 ww. ustawy wymienia enumeratywnie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi, a dokumenty na których brak powołuje się WSA w postaci informacji instytucji zarządzającej z 17 listopada 2010 r. dotyczącej błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku nie są dokumentami, o których mowa w dyspozycji art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r.; - wniosek po dokonanych poprawkach jest ciągle pierwotnym wnioskiem i ocenie podlega tylko i wyłącznie jego ostateczna wersja, historyczne wersje nie stanowią przedmiotu oceny projektu i nie powinny podlegać ocenie WSA jako niezwiązane ze sprawą, a tym samym historyczne wersje wniosku nie spełniają wymagań dyspozycji art. 30c ust. 2 cyt. ustawy, - skarżący przedstawili kompletną dokumentację w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu pozwalającą na jej rozpoznanie i ustalenie, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że wniesiona skarga jest niekompletna, co stanowi podstawę do pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji gdy WSA w toku sprawy stwierdził, że brak jest określonych dokumentów na podstawie materiału dowodowego znajdującego się nota bene w aktach sprawy (Strona przeciwna dostarczyła dokumenty, które stały się podstawą pozostawienia skargi bez rozpoznania, a tym samym sąd powinien dopuścić je z urzędu), co stanowi potwierdzenie, że WSA miał wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do rozpoznania niniejszej sprawy, a jednocześnie skarga złożona przez skarżących nie była skarga niekompletną, gdyż zawierała wszystkie elementy przewidziane w art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. i została złożona zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji Instytucji Zarządzającej. Odnośnie informacji wystosowanej przez Instytucję Zarządzającą z 17 listopada 2010 r. kasator stwierdził, że nie jest to informacja w przedmiocie oceny projektu, gdyż wskazuje jedynie co należy uzupełnić, nie jest również kopią środka odwoławczego, nie jest również informacją o której mowa w art. 30b ust. 4. Pismo to w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie wpłynęło na ocenę projektu, gdyż projekt został poprawiony zgodnie z dyspozycjami zawartymi w tym piśmie i podlegał dalszej ocenie. Odnośnie do braku załączonego wniosku z 24 listopada 2010 r. kasator wskazał na następujące okoliczności, że historyczne wersje wniosku jako nie spełniające wymagań art. 30c ustawy z.p.p.r. winny być w przypadku zaistnienia takiej konieczności uzupełnione przez Sąd w trybie zwykłym. Przeprowadzając wykładnię celowościową art. 30c cyt. ustawy kasator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych głównym celem szczególnego trybu postępowania są: zapewnienie szybkości postępowania, zapewnienie maksymalnej ochrony praw beneficjenta oraz zasada minimalizmu dokumentacji. Zasady te, zdaniem kasatora nie zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została uznana przez ten Sąd za niekompletną i pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z.p.p.r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 tej ustawy i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (tak też NSA w wyroku z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09). Przypomnieć należy zatem, że zgodnie z art. 30 c ust. 2 ustawy z.p.p.r. skarga do sądu I instancji winna być wniesiona wraz z kompletna dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 30 b ust. 4 ustawy z.p.p.r. O takim zakresie niezbędnych dokumentów, które powinny być załączone do skargi spółka pouczona została w Informacji z 28 lipca 2011 r. Zarządu Województwa P. o wynikach procedury odwoławczej, będącej przedmiotem skargi. Zauważyć należy, że skarżąca spółka załączając do skargi wniosek o przyznanie dofinansowania, pismo IZ wzywające do poprawki wniosku z 9 marca 2011 r., pismo P. Sp. j. z 16 marca 2011 r. uzupełniające wniosek, poprawiony wniosek z załącznikami datowany na 15 marca 2011 r., informację o odrzuceniu wniosku z 31 marca 2011 r., opinię biegłych z dnia 4 maja 2011 r., protest spółki z 14 kwietnia 2011 r., informację IZ RPOWP o oddaleniu protestu z 26 maja 2011 r., wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z 1 czerwca 2011 r., informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 lipca 2011 r., odpisy skargi, odpis KRS oraz potwierdzenie opłacenia wpisu sądowego - spełniła powyższe wymagania. Wprawdzie dostarczone dokumenty nie wyczerpują wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, ale odpowiadają pojęciu dokumentacji kompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r., gdyż zawierają wszystkie wymagane tym przepisem dokumenty. W świetle tego co powiedziano wyżej, należało uznać, że ocena Sądu I instancji co do niekompletności skargi jest wadliwa, gdyż skarga kompletna to skarga zawierająca dokumenty wymienione w sposób enumeratywny w art. 30c ust. 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że tryb wnoszenia skargi w sprawach dotyczących polityki rozwoju został przez ustawodawcę w sposób istotny zmodyfikowany względem procedury wynikającej z ustawy p.p.s.a. Wynikająca z tej ustawy zasada wnoszenia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy w rozumieniu art. 30 c ust. 2 ustawy z.p.p.r., ma na celu szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych oraz umożliwienie sądowi oceny legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. W ramach wymaganej dokumentacji należy złożyć między innymi wniosek o dofinansowanie. W sytuacji gdy wniosek ulegał poprawkom czy uzupełnieniu strona winna załączyć ostateczną pełną jego wersję. W świetle uregulowań omawianego przepisu brak jest podstaw do stwierdzenia niekompletności skargi w sytuacji gdy strona nie dostarczyła wszystkich wersji swego wniosku ograniczając się do wersji pierwotnej i ostatecznej. Podkreślić należy, że nałożenie na stronę obowiązków ustawą z.p.p.r. stanowi lex specialis względem ustawy p.p.s.a. winno być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Z tego, co powiedziano wyżej wynika jedynie to, że w świetle omawianych regulacji brak jest podstaw do obciążania strony wnoszącej skargę obowiązkami w zakresie dostarczania dokumentacji wykraczającymi ponad to, co zostało objęte art. 30c ust 2 ustawy z.p.p.r. W sytuacji jednak, gdy w ocenie Sądu dokumentacja ta nie jest wystarczająca a uzupełniające dokumenty dostarczyła strona przeciwna, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne przeszkody prawne w odniesieniu się do oceny przez Sąd do tych dokumentów jeśli było to potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać należy również, że zakres objętych art. 30e ustawy z.p.p.r. wyłączeń w zakresie stosowania p.p.s.a. nie obejmuje art. 106 § 3 p.p.s.a. a to oznacza, że Sąd I instancji, w razie takiej potrzeby władny jest przeprowadzić z urzędu dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i może także wezwać do ich dostarczenia stronę. Jednakże przy ocenie kompletności (niekompletności) skargi Sąd jest obowiązany ograniczyć się wyłącznie do materiałów wymaganych w pouczeniu o środkach zaskarżenia, które w rozpoznawanej sprawie odpowiada treści art. 30c ust. 2 z p.p.r. W świetle tego co powiedziano wyżej, skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach dotyczących naruszenia art. 30 c ust. 2 i ust. 5 z.p.p.r. Naruszenie powołanych przepisów skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do sądu, co czyni zasadnym także zarzut uchybienia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji to skarżąca nie wykazała naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ani też art. 77 ust. 2 Konstytucji bowiem nie zaistniała sytuacja by ustawa zamknęła skarżącej drogę sadową do dochodzenia naruszonej wolności lub praw. W świetle tego co powiedziano wyżej należało uznać, ze skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach i na mocy art. 185 p.p.s.a w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. orzec jak w sentencji. NSA oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.