II OSK 1542/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 111/11 w sprawie ze skargi B. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie w przedmiocie wpisu do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie II OSK 1542/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 111/11 po rozpoznaniu skargi B. S.A. w R. na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska w przedmiocie wpisu Przedsiębiorstwa Produkcji Lodów "K." – J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. - Zakład w R. do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ogólnopolskiej bazy potencjalnych sprawców poważnych awarii PSPA oraz ogólnopolskiej bazy SPiRS - odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji podano, iż zakład "K." dokonał zgłoszenia do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie, który przekazał zgłoszenie stosownie do art. 250 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska do wiadomości PWIOŚ w Rzeszowie, który to organ ma obowiązek uaktualniania według stanu na koniec każdego kwartału, rejestrów prowadzonych baz PSPA i SPiRS oraz przesyłania ich do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska do 15 dnia miesiąca następującego po zakończeniu kwartału. W związku z tym WIOŚ w Rzeszowie uaktualnił i przesłał powyższe dane w pierwszej połowie lipca 2010 r. Poinformowana o powyższym B. S.A. w R. złożyła do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wykreślenie PRL "K." - Zakład Produkcyjny w R. z ww. rejestru podnosząc, że wpis ten nastąpił z naruszeniem prawa, wobec dokonania zgłoszenia do rejestru przez osobę nieuprawnioną oraz nie poprzedzenia wpisu dokumentacją wskazującą na spełnienie przesłanek ustawowych do dokonania wpisu, poddaną weryfikacji Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska. Zakład powyższy w ocenie podmiotu kwestionującego wpis nie spełnia kryteriów do jego dokonania wymaganych do uznania zakładu za zakład zwiększonego ryzyka. W odpowiedzi na powyższe wezwanie poinformowano, że aktualnie PWIOŚ nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego ww. zakładu w zakresie wpisu do przedmiotowego rejestru, gdyż sprawy te należą do organów Państwowej Straży Pożarnej. Organom PIOŚ stosowne dokumenty są przekazywane tylko do wiadomości. Stosowne rejestry są prowadzone na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest to jednak czynność techniczno-prawna, nie przewiduje się więc udziału w prowadzeniu rejestru innych stron, aniżeli zakład prowadzący działalność niebezpieczną. PPL "K." dokonało w dniu 29 czerwca 2010 r. do Komendanta Miejskiego PSP zgłoszenia zakładu do odpowiedniego rejestru, zaś zgłoszenie to bez sprzeciwu tego organu przekazano do wiadomości WIOŚ w Rzeszowie. Spowodowało to powstanie ustawowego obowiązku umieszczenia Zakładu w rejestrze, przy czym w dniu 19 sierpnia 2010 r. Zakład przedłożył program zapobiegania awariom, do którego również Komendant Miejski PSP nie wniósł sprzeciwu, co jest równoznaczne z jego przyjęciem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od kwestionowanego wpisu do rejestru skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP, art. 14, art. 144, art. 233 Kodeksu Cywilnego oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że uprawnionym do udziału w procedurze wpisu zakładu do rejestru i baz danych jest wyłącznie prowadzący zakład; naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 248 ust. 1 i 3, art. 250 oraz art. 251 ustawy Prawo ochrony środowiska i ( 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem tego Ministra ze stycznia 2006 r. poprzez dokonanie kwestionowanego wpisu w sytuacji, gdy Zakład objęty wpisem nie spełnia warunków do dokonania wpisu. W uzasadnieniu skargi wywodzi się, że strona skarżąca ma w sprawie interes prawny jako właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu. Prowadzenie przedmiotowego rejestru należy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska, zaś do rejestru mogą być wpisane tylko takie zakłady, które spełniają przesłanki do uznania za zakład zwiększonego ryzyka a także przed dokonaniem wpisu do rejestru organ Inspekcji Ochrony Środowiska ma obowiązek przeprowadzenia analizy, czy zakład spełnia do tego warunki. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska w Rzeszowie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie wyjaśniając, że obowiązek prowadzenia rejestru należy do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Do dnia 31 stycznia 2011 r. zadanie to wykonywał właściwy departament GUNB. Właściwym organem do weryfikowania zgłoszeń do rejestru pod względem zasadności i poprawności jest Państwowa Straż Pożarna, zaś WIOŚ "zobligowany był jedynie do wykonania czynności technicznej polegającej na ujęciu" zakładu w prowadzonym rejestrze. Podkreślono, że rejestr SPiRS stanowi element europejskiego systemu ochrony ludności i jest nadzorowany przez Komisję Europejską. Skarżąca Spółka nie ma natomiast uprawnień do występowania o wykreślenie z rejestru, gdyż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska takiej możliwości nie przewidują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest niedopuszczalna a więc musi podlegać odrzuceniu. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 3 ( 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wskazane wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonym zakresie, zaś przepisy ustaw szczególnych mogą przewidywać również inne sprawy, w których właściwe są sądy administracyjne. Inne formy działania administracji nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W ocenie sądu I instancji kwestionowany skargą wpis nie mieści się w żadnej z wymienionych form a zatem skarga jest niedopuszczalna. Wpis do rejestru jest wyłącznie potwierdzeniem zaliczenia danego zakładu do określonej kategorii zakładów zaś sama czynność organu ma charakter techniczny, informujący, że dany zakład został zaliczony do odpowiedniej kategorii zakładów, przy czym samo zaliczenie następuje z mocy prawa, z chwilą spełnienia określonych ustawą Prawo ochrony środowiska i przepisami wykonawczymi przesłanek. Statusu takiego zakładu "nie przyznaje żaden organ a w sprawie zaliczenia danego zakładu do określonych zakładów nie wydaje się żadnych decyzji czy postanowień. Stosownie do art. 250 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska na prowadzącego określony zakład nałożono obowiązek notyfikacji jego działalności właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej, zaś to samo zgłoszenie powinno być przekazane do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska /art. 250 ust. 9/. Jednym z obowiązków nałożonych na Inspekcję Ochrony Środowiska w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom, jest stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzenie rejestru wskazanych zakładów, przy czym samo wpisane do rejestru stanowi "czynność techniczną następującą po zakończeniu postępowania, dotyczącego zgłoszenia przez prowadzącego zakład o zamiarze prowadzenia lub prowadzeniu zakładu" podlegającego wpisaniu do rejestru, przez organa Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Sądu I instancji sam wpis do rejestru nie narusza interesu prawnego ani nie rodzi praw i obowiązków ani po stronie podmiotów podlegających wpisowi, ani po stronie innych podmiotów, nie dotyczy też uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ( 1 pkt 6 i art. 58 ( 3 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. S.A. w R. zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: a/ art. 138 w zw. z art. 166 ppsa z tego względu, iż treść sentencji zaskarżonego postanowienia jest niejednoznaczna oraz skutkuje ewentualnością odmiennego rozstrzygnięcia pozostałych zaskarżonych przez stronę aktów /czynności/, b/ art. 58 ( 1 pkt 6 oraz art. 58 ( 3 ppsa przez niesłuszne przyjęcie, że kwestionowana czynność wpisu do rejestru nie mieści się w żadnej z kategorii form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 ( 2 ppsa a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego, c/ art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa i art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 33, poz. 287 ze zm./ przez przyjęcie, iż kwestionowana czynność nie mieści się w treści art. 3 ( 2 , podczas gdy stanowi w rzeczywistości formę działania podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa, d/ art. 141 ( 4 zdanie pierwsze ppsa w zw. z art. 166 ppsa poprzez ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że kwestionowana czynność nie narusza interesu prawnego ani nie rodzi praw i obowiązków po stronie podmiotów podlegających wpisowi ani też po stronie innych podmiotów, nie dotyczy też uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wyjaśnienia podstaw takiego stanowiska a także wobec nie odniesienia się do wskazanych w skardze argumentów oraz przepisów prawa powołanych w celu wykazania, iż skarżący ma interes prawny zaś zaskarżony wpis dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 2. prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 29 ust. 4 ustawy o PIOŚ polegającą na niesłusznym przyjęciu, że kwestionowany wpis do rejestru nie narusza interesu prawnego ani nie rodzi praw i obowiązków ani po stronie podmiotu podlegającego wpisowi ani po stronie innych podmiotów, nie dotyczy też uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy dokonanie tego wpisu stwarza domniemanie, że wpisany do rejestru Zakład jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, co ma bezpośrednie przełożenie na zakres praw i obowiązków strony skarżącej, podczas gdy w aktach sprawy zalega pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 września 2010 r., z którego jednoznacznie wynika, że nie jest on zakładem podlegających przedmiotowemu wpisowi co powoduje, że brak było podstaw do zgłoszenia go Komendantowi Miejskiemu PSP w Rzeszowie na podstawie art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w konsekwencji wpisu tego Zakładu do przedmiotowego rejestru. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że skarżąca w treści skargi zaskarżyła wpis do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii i w tym zakresie skarga została zaskarżonym postanowieniem odrzucona, lecz skarga obejmowała również wpis przedmiotowego Zakładu jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, do ogólnopolskiej bazy potencjalnych sprawców poważnych awarii PSPA oraz ogólnopolskiej bazy SPiRS czego nie uwzględniono w sentencji zaskarżonego postanowienia i z tej przyczyny jest ono niejednoznaczne i skutkuje ewentualnością odmiennego rozstrzygnięcia w kwestii pozostałych, nie objętych sentencją, czynności /aktów/ zaskarżonych przez wnoszącą skargę kasacyjną. Kwestionowany wpis do rejestru wywołuje skutki na zewnątrz /ma charakter zewnętrzny/ aparatu administracji, podobnie jak decyzja czy postanowienie organu administracji publicznej. Wpis ten ma też charakter zindywidualizowany, oddziaływać będzie bowiem na sferę prawną dających się zindywidualizować podmiotów. Potwierdza spełnienie przesłanek wymaganych do wpisu jednakże nie może się opierać wyłącznie na przedstawionych organowi informacjach przez zgłaszającego do dokonania tej czynności, prowadziłoby to bowiem do dowolności wynikającej z przekonania zgłaszającego o jego prawie do objęcia wpisem, zaś skutki prawne z tego wynikające dotykałyby głównie podmioty, których nieruchomości są zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie zakładu wpisanego do rejestru, które nie mogłyby kwestionować dokonanej czynności wpisu. Treść wpisu ma wpływ na treść zaświadczenia wydawanego na podstawie rejestru /art. 217 ( 2 kpa/ jako dokumentu urzędowego, stwarzającego domniemanie wbrew stanowi rzeczywistemu, iż dany zakład wpisany do rejestru jest tym, który spełnia warunki do dokonania wpisu. Skarżący występując o decyzję w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji na własnym terenie sąsiadującym z terenem wpisanego do rejestru zakładu doznaje ograniczenia co do możliwości prowadzenia takiej inwestycji w świetle art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powoduje to, iż niedopuszczalne jest stanowisko, iż w kwestii wpisu do rejestru dokonywana jest tylko czynność techniczna bez weryfikacji dokumentacji dotyczącej przekazanego do rejestru zgłoszenia. Przepis art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, iż jest na powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska a zatem jej obowiązkiem jest też kontrola przyjmowanych zgłoszeń do rejestru. Czynność wpisania do rejestru jest tą, której dotyczy art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa, gdyż dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa zarówno po stronie podmiotu podlegającego wpisowi, jak i po stronie wnoszącej skargę kasacyjną. Nie można więc uznać za zasadne odrzucenie skargi, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie odniósł się do przedstawionych w niej argumentów i przepisów prawa. Nie wystarczy ogólnikowe stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa bez szczegółowej analizy sprawy i wyjaśnienia podstaw prawnych /naruszenie art. 141 ( 4 ppsa/. Naruszenie art. 3 ( 1 ppsa wynika z ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji bez poddania sprawy szczegółowej analizie. Przedmiotowy Zakład nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia do rejestru, o czym świadczy treść przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej pisma GINB z dnia 2 września 2010 r. bowiem nie spełniał kryteriów do dokonania tej czynności, wpisanie zaś pomimo to do odpowiedniego rejestru jako czynność wymieniona w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa powinno podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie skargi złożonej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego niedopuszczalność skargi do tego Sądu z tej przyczyny, iż wpis do przedmiotowego rejestru zakładów stanowiących zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nie stanowi czynności wymienionej w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa. Sąd bowiem, niezasadnie według wnoszącej skargę kasacyjną przyjął, iż kwestionowany wpis nie rodzi żadnych skutków prawnych tak po stronie skarżącej jak i objętego wpisem Zakładu, a w konsekwencji uznał, że pozostaje on poza kontrolą sądowo-administracyjną. Strona skarżąca natomiast mając prawo do gruntu sąsiadującego z terenem, na którym znajduje się przedmiotowy Zakład wpisany do ww. rejestru, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a stosownie do obowiązujących przepisów prawa materialnego na rozstrzygnięcie tej sprawy bezpośredni wpływ będzie miała właśnie okoliczność, iż Zakład został wpisany do ww. rejestru, nadto według strony skarżącej nastąpiło to w sposób naruszający prawo. Według strony skarżącej, jak to można wnosić z treści skargi kasacyjnej, nie ma ona innych możliwości obrony swych praw w danej sytuacji, jak tylko kwestionować wpis Zakładu do ww. rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny analizując sprawę uznał, że ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu nie sposób się zgodzić. Istotna jest przy tym dla rozstrzygnięcia sprawy regulacja art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 25, poz. 150/, który w ust. 1 nakłada określone obowiązki wiążące się z ochroną środowiska w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w jego braku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ust. 4 i 5 tego artykułu regulowane się też kwestie dotyczące lokalizowania przedmiotowych zakładów /ust. 4/ oraz innego rodzaju zabudowy względem takich zakładów /ust. 5/. Użyto w tych przepisach określenie o obowiązku zachowania "bezpiecznej" odległości, przy czym ta "bezpieczna odległość" bynajmniej nie musi się zamykać na terenie należącym do prowadzącego zakład, lecz może również dotyczyć gruntów osób trzecich, w niniejszej sprawie właśnie strony wnoszącej skargę kasacyjną. Regulacja art. 73 ww. ustawy zatem jednoznacznie wskazuje na to, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, okoliczność sąsiadowania z zakładem wpisanym do ww. rejestru będzie miała istotne znaczenie w zakresie możliwości uwzględnienia wniosku /z uwagi właśnie na przepisy szczególne - ustawy Prawo ochrony środowiska/. Tym samym całkowicie niezasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest argument zastosowany przez Sąd I instancji, iż wpis do rejestru nie rodzi skutków prawnych na zewnątrz administracji, skoro może on prowadzić do ograniczeń w korzystaniu z gruntów /w niniejszej sprawie na cele budowlane/ przez właścicieli /użytkowników wieczystych/, skoro za sąsiada mają zakład wpisany do ww. rejestru. Nie można się również zgodzić z takim poglądem, że wpis do ww. rejestru nie rodzi skutków prawnych po stronie zakładu wpisanego do tego rejestru. Jeżeli bowiem z woli ustawodawcy to podmiot sąsiadujący z zakładem wpisanym do ww. rejestru musi swoją zabudowę odsunąć /na bezpieczną odległość, co może prowadzić do całkowitej niemożności korzystania z gruntów/, to tym samym zakład w istocie jest zwolniony z zachowania dbałości o podjęcie takich działań, które będą ograniczały jego oddziaływanie tak, aby zamykało się ono w granicach, jakimi zakład dysponuje prawnie /zgodnie z prawem rzeczowym/. Nie można więc zasadnie twierdzić, że wpis do ww. rejestru nie rodzi żadnych skutków prawnych, tak po stronie zakładu, jak i strony wnoszącej skargę kasacyjną. Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, niesporne jest w sprawie, że wpis do ww. rejestru następuje po spełnieniu określonych normatywnie warunków, podlegających analizie i ocenie właściwego do dokonania wpisu organu administracji publicznej. Nie jest jednak oczywiste, czy wpis powinien być traktowany jako czynność administracyjna, czy też w istocie stanowi on rozstrzygnięcie administracyjne /decyzję/. Tą kwestią powinien jednak zająć się Sąd I instancji rozpoznając skargę, gdyż na tym etapie rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego byłyby jak się wydaje przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa.