II GSK 207/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1383/11 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. R. kwotę 1666 (tysiąc sześćset sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/11 oddalił skargę E. R. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2005 r. E. R. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w N. (dalej: organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Skarżąca na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r., rozpoczęła pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego, realizowanego w pakiecie ochrona gleb i wód (K01) w wariancie międzyplon ozimy (K01b), otrzymując płatność w wysokości 6 726,00 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła 11,80 ha. Następnie skarżąca składała na rok 2007, 2008, 2009 i 2010 wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt a Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N: - decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał skarżącej na rok 2007 płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie 19 978,50 zł, w tym środki unijne 15 982,80 zł, środki krajowe 3 995,70 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła 35,05 ha; - decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznał stronie na rok 2008 płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie 13 480,50 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła 23,65 ha; - decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 6 976,80 zł. Powierzchnia uwzględniona w płatności wynosiła 12,24 ha. Zmniejszenie powierzchni w stosunku do powierzchni zgłoszonej do płatności nastąpiło podczas kontroli administracyjnej wniosku w związku z zastosowaniem pomiaru w oparciu o pomiar ewidencyjno - gospodarczy (PEG); - decyzją z dnia [...] października 2010 r. przyznał skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie 5 107,20 zł. Powierzchnia uwzględniona w płatności wynosiła 8,96 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji z dnia: [...] kwietnia 2007 r., [...] lutego 2008 r., [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanych przez organ I instancji. Jednocześnie Dyrektor Oddziału wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie nie zgłoszenia w roku 2008 działki ewidencyjnej nr 309, która to działka była zgłoszona do płatności w roku 2007 oraz w latach 2009 i 2010. W odpowiedzi na wezwanie w Oddziale Regionalnym ARiMR w O. stawił się pełnomocnik skarżącej, który zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz oświadczył, iż działka ewidencyjna nr 309 została wycofana z wniosku o płatność rolnośrodowiskową w roku 2008, gdyż została ona zgłoszona do płatności w tym roku przez innego producenta rolnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na łączną kwotę w wysokości 24 356,10 zł. Rozpatrując odwołanie skarżącej Prezes ARiMR decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2005-2009 zostały przyznane producentowi rolnemu decyzjami wydanymi przez Kierownika Biura. Przedmiotowe płatności zostały zrealizowane i przekazane na rachunek bankowy strony, skutkiem czego po stronie producentki powstało zobowiązanie do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W ocenie organu strona nie wykazała w roku 2008 następujących działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność roku 2006 lub 2007 nr 307, nr 311, nr 312, nr 314, nr 315, nr 313, nr 541/4 oraz działkę ewidencyjną o numerze 309, co do której skarżąca złożyła oświadczenie w dniu [...] stycznia 2011 r., iż działka była użytkowana przez innego producenta rolnego, czego konsekwencją było wycofanie jej z płatności rolnośrodowiskowej w roku 2008. W kolejnym roku strona nie wykazała we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kolejnych działek ewidencyjnych nr 338, nr 341, nr 342, nr 319/2, nr 322/3, nr 29, nr 269 i nr 300/2, które były zgłaszane do płatności w latach wcześniejszych. Natomiast w roku 2010 skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nie wykazała działek ewidencyjnych nr 676, nr 677, nr 703, nr 707, nr 344 oraz nr 299, do których w poprzednich latach otrzymała płatność rolnośrodowiskową. Organ powołał się na § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm. – dalej; rozporządzenie rolnośrodowiskowe) i uznał, iż strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz z art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. L 153, z dnia 30.04.2004 r., dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004) oraz zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem. Wskazał, że w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego, przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, producentka zobowiązana była do zwrotu pobranych płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 24 356,10 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, iż nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W pierwszej kolejności stwierdzono, że na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone skarżącej środki finansowe na rok 2006, 2007, 2008 i 2009 z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodziły ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych. Na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy do ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm., dalej: Ordynacja podatkowa), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Sąd I instancji stwierdził, że istotą sprawy był fakt niewypełnienia przez skarżącą obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, a także zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem. Skarżąca nie wykazała w roku 2008 działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność w roku 2006 i 2007. Podobnie w 2010 roku składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nie wykazała działek ewidencyjnych, do których w poprzednich latach otrzymała płatność rolnośrodowiskową. W ocenie Sądu należało tym samym uznać, że skarżąca nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku. Fakt zmniejszenia użytków rolnych i brak przekazania zobowiązania w części dotyczącej wyżej wspomnianych działek ewidencyjnych, skutkował obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności otrzymanych na mocy decyzji organu I instancji z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzących ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych. Skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy, po zapoznaniu się ze szczegółowymi warunkami i trybem udzielania tego wsparcia znała warunki i obowiązki, jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu rolnośrodowiskowego i przystąpiła do realizacji programu rolnośrodowiskowego dobrowolnie. Oświadczyła, iż jest świadoma skutków niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zobowiązała się do uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, co zostało potwierdzone podpisem na składanych przez nią wnioskach. Wnioskodawczyni wiedziała więc o pięcioletnim obowiązku kontynuowania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, powstałego na skutek złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2005 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Należy wskazać, że obowiązek pięcioletniego uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym polega na uprawie tych samych działek, podczas gdy skarżąca uprawiała działki wraz z innymi rolnikami. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność w latach poprzednich, co zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spowodowało, iż płatności w określonej zaskarżoną decyzją kwocie podlegała zwrotowi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła skarżąca na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu składowi Sądu I instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: • naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, NR 78 poz. 483 z zm.) i określonej tam zasady demokratycznego państwa prawa z prawem obywatela do dobrze funkcjonującego państwa, w którym obywatel może pokładać zaufanie; - art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 poprzez przyjęcie, iż wskazanie we wniosku zindywidualizowanych działek jest równoznaczne z ich tożsamością, jak również pominięcie oceny, czy działki skarżącej, których dotyczy wsparcie, mogły być przedmiotem wymiany w rozumieniu wskazanego przepisu, - § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia złożenia przez skarżącą w Biurze Powiatowym ARiMR w N. ([...].12.2005 r.) wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt poprzez nie uwzględnienia stanu prawnego określonego w tym rozporządzeniu obowiązującego w dacie składania wniosku, - art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad tj: zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz obowiązku organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasator powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna E. R. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a, przy czym sporządzający skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego w pkt 1, 2, 3 i 4 wskazał przepis konstytucyjny, przepis prawa wspólnotowego, przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004., a także przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie powiązując ich z przepisami p.p.s.a. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej polega na zarzuceniu Sądowi I instancji nie uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dacie przyznania płatności w latach 2006 do 2009, w chwili wydania decyzji ustalającej kwotę nadmiernie pobranych środków publicznych. Za podstawę wyroku z 4 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z których wynika, że w latach 2006 – 2009 E. R. na podstawie decyzji administracyjnych otrzymała płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Następnie, [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych zakończone decyzją z [...] lutego 2011 r. ustalającą E. R. kwotę nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych z mocy decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2006, 2007, 2008 i 2009 w łącznej wysokości 24.356,10 zł. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu, ponieważ stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie kasatora zostały naruszone przez Sąd I instancji – art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. uprawdopodobniono istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Fundamentalna zasada praworządności została rozwinięta w art. 6 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Praworządność to przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej zgodnie z zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawę co do jej istoty organ administracji załatwia ją według czteroetapowego modelu stosowania prawa: ustalenie normy obowiązującej dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, subsumcja faktu pod stosowaną normę prawną, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej (Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, PWN, Warszawa 1972 r. str. 52). W tej sprawie, jako podstawę prawną decyzji dotyczącej czterech lat wskazano art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji, tj. przepisy z mocy których Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ponieważ przysługują mu uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie Ordynacja podatkowa. Ponadto w podstawie prawnej wskazano § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Należy wobec tego przypomnieć, że w 2005 r., kiedy to E. R. [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2006, § 17 rozporządzenia nie zawierał jednostki redakcyjnej ust. 1 pkt 1 lit. c). Dopiero z dniem [...] maja 2006 r. zaczął obowiązywać przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit c) w brzmieniu: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem." Natomiast od 15 marca 2007 r. ten przepis brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem." Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2007 r. z mocy art. 64 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. z 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 15). Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej; uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. W rozpoznawanej sprawie decyzja dotycząca czterech lat powołuje w podstawie prawnej te same przepisy, a to w sytuacji kiedy począwszy od 4 maja 2006 r. przepisy krajowe i wspólnotowe ulegały zmianie bądź uchyleniu. Należy podkreślić, że kiedy El. R. [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu udostępnianym przez Agencję, pośród zobowiązań wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia brak było zobowiązania się do nie zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Brak było przy tym przepisu krajowego, który nakładałby sankcje w postaci wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z powodu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Należy podkreślić, że płatność na rok 2006 została przyznana decyzją z [...] lipca 2006 r., a potem po wznowieniu postępowania w tej samej kwocie decyzją z [...] kwietnia 2007 r. ponieważ uznano, że wyniki kontroli nie mają wpływu na wysokość przyznanej płatności. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób dokonano wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co do roku 2006 r.- § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W szczególności nie wyjaśniono dlaczego miał zastosowanie przepis prawa, który wszedł w życie w 2006 r., czyli już po złożeniu w 2005 r. wniosku wraz z wymaganym zobowiązaniem. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie wyjaśniono, jakie konkretne przepisy prawa wspólnotowego miały zastosowanie do kolejnych lat 2007 do 2009, w sytuacji kiedy przepisy te ulegały zmianie. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego tutaj wyroku ograniczył się do powielenia stanowiska zajętego przez Prezesa Agencji i akceptacji tego stanowiska, a to w sytuacji kiedy skarżąca dowodząc swoich racji przedstawiła własną wykładnię § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. stwierdzając, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania do ustalenia kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych za rok 2006. W tej sytuacji Sąd I instancji winien był zweryfikować stanowisko strony dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu. Zaniechanie takiej weryfikacji stanowi o niedostatecznym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, co jest uchybieniem które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Do naruszenia zasady praworządności doszło również przez to, że z pominięciem art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną pominął pełną regulację prawną wynikającą z art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, według ust. 2 – 5 tego artykułu, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dział III Zobowiązania podatkowe ustawy Ordynacja podatkowa obejmuje artykuły od 21 do 119. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei według art. 68 § 1 tej ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania art. 21 § 1 pkt 1 i art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzja z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest decyzją ustalającą, a nie decyzją określającą. Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wszczęto z urzędu [...] stycznia 2011 r., kiedy to obowiązek podatkowy, co do roku 2006 r. powstał ewentualnie 9 maja 2007 r., ponieważ w tym dniu na rachunek bankowy E. R. wpłynęła płatność, to 3 letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął 31 grudnia 2010 r. Jeśli nawet postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po upływie terminu przedawnienia, to nadal zachodziła konieczność badania z urzędu kwestii przedawnienia jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej, ponieważ przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki dłużnika celnego; podatnika; osoby zobowiązanej. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ przekroczył granice kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem. Wobec tego, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę w zakresie wcześniej wskazanym, Naczelny Sąd Administracyjnych na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.