I SA/Wa 366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skarg I. L., M. R., H. D. i K. P. na decyzję Wojewody [.] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. L. kwotę 200 (dwieście) zł oraz na rzecz skarżących M. R., H. D. i K. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego, a także na rzecz M. R., H. D. i K. P. po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. od decyzji Prezydenta W. dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.); z dniem jego wejścia w życie tj. dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy W., a następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego [...], nieruchomość ozn. jako [...] stanowiła własność H. P. w 11/12 części i N. W. w 1/2 części. Wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, ponieważ grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty przez Gminę w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu ogłoszenia Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. W. W związku z powyższym termin na złożenie skutecznego wniosku o własność czasową upływał z dniem 16 lutego 1949 r., natomiast przedmiotowy wniosek został złożony przez adw. T. B. - pełnomocnika H. P. z zachowaniem określonego wyżej terminu, tj. w dniu 16 lutego 1949 r. Następstwo prawne dawnej właścicielki nieruchomości ustalono na podstawie następujących dokumentów: [...]. Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2010 r. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, i stanowi teren pozostający we władaniu Oddziału Regionalnego W. w W. Z pisma W. w W. z dnia 25 lipca 2010 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w W. została wynajęta na czas nieoznaczony na rzecz S. z przeznaczeniem na społeczny parking samochodowy, oraz, że w związku z obowiązkiem zachowania tajemnicy handlowej nie jest możliwe przesłanie kserokopii umowy najmu. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., którą organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej [....], na rzecz:[...], oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł netto, pismem z dnia 13 października 2010 r. W. w W. wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie objętym jej punktem I i w tym zakresie zmiany orzeczenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, twierdząc, że w decyzji wskazano niewłaściwego beneficjenta czynszu symbolicznego, a w dalszej perspektywie, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem do otrzymywania wskazanych opłat uprawniona jest W. jako podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Pismami z dnia 23 września 2010 r. J. R. oraz kurator N. W., złożyli oświadczenie, w którym zapewnili, iż nie wniosą odwołania od decyzji Prezydenta W., i wnieśli o stwierdzenie jej prawomocności. W odpowiedzi na odwołanie złożone przez W., pismem z dnia 17 listopada 2010 r. J. R. jako pełnomocnik H. D., M. R., K. P. oraz I. L., wskazał, iż "zasadnym jest przyjęcie, że odwołanie wniesione przez Agencję należy traktować jako wniesione po terminie przez nieuprawniony podmiot". 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z rozdzielnika decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. oraz z faktu, iż decyzji pierwszoinstancyjnej nadano przymiot ostateczności bez uwzględnienia ewentualnego złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji przez W. w W., wynika, iż organ pierwszej instancji nie uznał skarżącego za stronę niniejszego postępowania. W. umieszczona została w części rozdzielnika decyzji z dnia [...] września 2010 r. zatytułowanej "Do wiadomości", co oznacza, iż organ orzekający nie przyznał jej statusu równorzędnego z pozostałymi osobami, uznanymi za strony postępowania. Poza powyższym, zgodnie z treścią pieczątki, widniejącej na stronie piątej decyzji, "stwierdza się, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jest ostateczna. [...]" Odwołanie W. datowane jest na dzień 13 października 2010 r., więc rozpatrywane odwołanie wpłynęło w przepisanym ustawowo czternastodniowym terminie. Wynika z powyższego, iż klauzula ostateczności nadana została decyzji z dnia [...] września 2010 r. przed upływem terminu do złożenia odwołania przez W. w W. Wojewoda [...] stwierdził, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe, ich następcy prawni (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06, LEX nr 362467). Z ustaleń organu wynika, że W. jest podmiotem władającym przedmiotowym gruntem będącym własnością Skarbu Państwa, co wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. ustanawiającej na rzecz S. prawo zarządu na teren położony w W. w rejonie ulic [...] o łącznej powierzchni [...] zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1973 r. Nr [...]. Zdaniem Wojewody [...], odmowa przyznania W. przymiotu strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest wątpliwa, a przede wszystkim nieuzasadniona w treści zaskarżonego orzeczenia. Z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy tj. dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość, na podstawie art. 1 dekretu przeszła na własność gminy W., a następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368), Skarb Państwa powierza W. wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, Agencja gospodaruje tymi nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy. Skoro, zdaniem organu, W. jest podmiotem władającym gruntem, będącym własnością Skarbu Państwa, to przysługuje jej wykonywanie w imieniu właściciela i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do tejże nieruchomości, w tym także uprawnień w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego. Zdaniem organu, badając, czy odwołanie od decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego wniosła strona, czy też podmiot, który jako wykonujący prawa własnościowe Skarbu Państwa jest właściwy do rozpatrzenia samego wniosku dekretowego, należałoby również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś właściciel gruntu rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być natomiast stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela." Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż termin sześciomiesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej został zachowany, oraz, że nie można stwierdzić, iż ustalenie przeznaczenia terenu może być dokonywane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu określającego politykę przestrzenną gminy lub projektu planu, który może ulegać zmianom, a staje się aktem prawa miejscowego dopiero mojego uchwaleniu. Wojewoda [...] uznał, że Prezydent W. dokonał błędnej interpretacji jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., tj. przesłanki korzystania z gruntu dającego się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przyjmując za podstawę w tym zakresie nieskorelowane z treścią podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokumenty. Ponadto, organ pierwszej instancji, powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie podał daty jego wydania ani organu, który go wydał. Analiza dokumentów zgromadzonych w 5 tomach akt administracyjnych postępowania pierwszej instancji prowadzi do konkluzji, iż nie ma w nich przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy dokument stanowił podstawę podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. uznania, iż korzystanie z gruntu położonego przy ul. [...] da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, jego brak poddaje w wątpliwość wiarygodność i zasadność części ustaleń organu pierwszej instancji, poczynionych w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, iż Prezydent W., dopuszczając się wskazanego uchybienia natury formalnej naruszył art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Poza tym, oparcie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, a w rezultacie także poczynienie wniosków merytorycznych na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego pełnej nazwy, daty wydania i organu go wydającego organ nie przytoczył w treści uzasadnienia, a co więcej, którego to dokumentu brakuje w aktach sprawy, stanowi naruszenie art. 76 § 1 kpa. Poza wszystkim zaś, organ powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość kwestię swej właściwości do orzekania o przedmiotowym wniosku dekretowym, przy czym jego obowiązkiem jest ustalenie podstawy prawnej władania nieruchomością przez W. oraz określenie jej statusu w niniejszym postępowaniu. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: • I. L., która zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa poprzez uznanie W. za stronę postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na działce ewid. [...] - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; oraz • M. R., H. D. i K. P., którzy zarzucając (1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, warunkujących pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku, podczas gdy obowiązujący plan miejscowy może być jedyną podstawą orzekania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego, natomiast przeznaczenie gruntu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie ma znaczenia dla sprawy; (2) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z póżn. zm.) polegające na przyjęciu, iż W. stanowi stronę postępowania dekretowego oraz jednocześnie mogłaby być podmiotem kompetentnym do rozpoznania wniosku dekretowego i adresatem uiszczanych opłat z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy W. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, wyłącznie gospodarując gruntem w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. 2. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. dnia [...] września 2010 r. ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd skargi uwzględnił, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość - położona w W. przy ul. [...] - objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a stanowiła własność H. P. w 11/12 części i N. W. w 1/12 części. Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a zatem termin do złożenia wniosku o własność czasową rozpoczynał się w dniu 16 sierpnia 1948 r. i upływał z dniem 16 lutego1949 r. Z akt sprawy wynika również, że adw. T. B. - pełnomocnik H. P. złożył stosowny wniosek w dniu 16 lutego 1949 r., a więc w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy stosownych postanowień Sądów Rejonowych. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono również, że przedmiotowy grunt, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zgodnie z którym przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczony na planie symbolem M1 - 30, co oznacza, że nieruchomość ta spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Obecnie część przedmiotowej nieruchomości stanowi działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością Skarbu Państwa we władaniu W. w W., a w posiadaniu S. na podstawie zawartej z W. na czas nieoznaczony umowy najmu. 4. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ drugiej instancji - Wojewoda [...] - nie rozpoznawał ponownie sprawy administracyjnej, lecz dokonał jedynie weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, wbrew art. 15 kpa. 5. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w tym przepisie. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 6. Jeśli zatem do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Wojewoda [...] - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Podkreślić równocześnie należy, iż niezasadne i nieuzasadnione zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 kpa, prowadzi równocześnie i bezpośrednio do naruszenia kolejnej zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zasady szybkości postępowania, określonej w art. 12 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta W., jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego - winien był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania, jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 i 12 kpa, jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów - art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 8. Podnieść należy, iż aby organ odwoławczy - Wojewoda [...] - mógł zastosować art. 138 kpa, uprzednio powinien był zwrócić uwagę na art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten jest jednoznaczny - pozwala organowi odwoławczemu rozpatrywać odwołanie tylko i wyłącznie strony, czyli podmiotu który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 kpa. Nie-stronie prawo wniesienia odwołania nie przysługuje. Uznać więc należy, iż przepis ten równocześnie nakłada na organ odwoławczy - w pierwszej kolejności - obowiązek zbadania przymiotu strony każdego wnoszącego odwołanie. Pismo nazwane "odwołaniem" jeśli nie pochodzi od strony, w istocie nie jest odwołaniem. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, które zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 461 i nast.). W tej sytuacji, obowiązkiem Wojewody [...] w pierwszej kolejności było zbadanie, czego jednakże nie uczynił, czy W. przysługuje w niniejszym postępowaniu - o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - przymiot strony, a co za tym idzie, czy można rozpatrywać odwołanie W., a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "organ powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość kwestię swej właściwości do orzekania o przedmiotowym wniosku dekretowym, przy czym jego obowiązkiem jest ustalenie podstawy prawnej władania nieruchomością przez W. oraz określenie jej statusu w niniejszym postępowaniu." stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji sprawę rozpoznał, ustalił strony, i przedstawił swoje stanowisko w decyzji, którą doręczył stronom. Wątpliwości organu drugiej instancji dotyczące zarówno właściwości organu pierwszej instancji, do rozpoznania niniejszej sprawy dekretowej, jak również ewentualnego statusu W. - powinny być rozstrzygnięte przez organ drugiej instancji, a nie przenoszone na organ pierwszej instancji. Jak wcześniej wskazano, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania, a następnie, jeśli organ uzna, że tak, to powinien zbadać, czy organ, który orzekł w pierwszej instancji - był właściwy do rozpoznania sprawy. 9. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] uwzględni niniejsze stanowisko Sądu. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.