I SA/Bk 363/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 listopada 2011 r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca do lipca 2001 r. oraz od maja do października 2003 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...].04.2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz skarżącego U. N. kwotę 29,60 zł (słownie: dwadzieścia dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w której odmówiono U. N. (dalej również jako skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres 06.2001 r. - 07.2001 r., 05.2003 r. - 10.2003 r., w łącznej kwocie 9.186,14 zł. Organy zauważyły, że 24 stycznia 2011 r. wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu powyższych składek, który uzasadniony został złym stanem zdrowia, trudną sytuacją materialną i rodzinną. W związku z tym przeanalizowano, czy zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przykładowe przesłanki przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wskazano w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu zobowiązany musi wykazać, że nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mając to na uwadze Prezes ZUS podniósł, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżący podał, iż z tytułu miesięcznych opłat ponosi wydatki na czynsz, gaz, energię elektryczną, abonament, co daje razem kwotę 183 zł. Biorąc pod uwagę wysokość ponoszonych wydatków organ uznał, że są to typowe wydatki związane z utrzymaniem. Ponadto skarżący podał, że ponosi koszty związane z leczeniem: od 70 do 100 zł oraz na dojazdy do specjalisty w kwocie 30 zł. Analizując przedłożoną przez stronę kartę informacyjną Kliniki Nefrologii i Transplantologii w B. z [...] lutego 2011 r. organ odmówił uznania, że choroba skarżącego ma charakter trwały, a konieczność ponoszenia wydatków na leczenie nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes ZUS podkreślił, że skarżący był ostatnio hospitalizowany w okresie [...] luty 2011 r. Poprzednio leczony był w sierpniu 2007 r. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] maja 2009 r. skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy na okres do 31 października 2012 r. (odmówiono uznania za całkowicie niezdolnego do pracy). Od 1 kwietnia 2008 r. skarżący pobiera z ZUS rentę inwalidzką w wysokości 560,13 zł brutto (do wypłaty 498,72 zł). Zdaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę zasadnie więc uznano, że z uwagi stan zdrowia oraz orzeczoną czasową częściową niezdolność do pracy, choroba skarżącego nie stanowi przeszkód w pozyskiwaniu dochodu na spłatę zaległości wobec ZUS, choć strona ma ograniczone możliwości dodatkowego zatrudnienia. Ponieważ przepisy wskazanego rozporządzenia nie wskazują źródeł pochodzenia dochodu, z którego zobowiązany miałby opłacać należne składki, organy przyjęły, że osiągając stałe dochody z tytułu otrzymywanej z ZUS renty inwalidzkiej skarżący osiąga dochód, którego część można byłoby przeznaczyć na spłatę zaległości składkowych. Prezes ZUS podkreślił, że spłata zaległości wobec ZUS możliwa jest w dowolnej formie, choćby w postaci dobrowolnych wpłat lub w ramach zawartego z ZUS układu ratalnego. Końcowo organ zauważył, że istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi także kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Zatem umarzanie zaległości z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. Z decyzją organu nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Sądu wskazując, że nie jest w stanie sprostać żądaniom ZUS. Dodał, że żyje na skraju ubóstwa i egzystuje dzięki dużej pomocy ludzi znających jego sytuację materialną. Podniósł, że ze względu na wiek - 60 lat - i zrujnowane zdrowie, nie może znaleźć pracy. Po opłaceniu należności miesięcznych skarżącemu pozostaje na życie 200 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na regulacje prawne umożliwiające umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Instytucję tą ustawodawca przewidział w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej w skrócie: u.s.u.s."). Przede wszystkim, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.). Przypadki całkowitej nieściągalności należności wymienione zostały w katalogu zamkniętym zawartym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i zachodzą wówczas, gdy: (1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; (2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; (3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; (4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; (5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; (6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; (7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Podkreślić przy tym trzeba, że brak całkowitej nieściągalności należności nie pozbawia zobowiązanego prawa domagania się ich umorzenia. W uzasadnionych przypadkach należności te mogą być bowiem umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (zob. art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zauważa przede wszystkim, że organy nie dokonały analizy wystąpienia przypadków całkowitej nieściągalności należności, pomimo znajdującego się w aktach postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, a dotyczącego wyegzekwowania obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek ZUS. Co prawda we wniosku o umorzenie tych należności skarżący powołał się na zły stan zdrowia, trudną sytuacją materialną i rodzinną. Nie oznacza to jednak, że swój wniosek oparł jedynie na przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W żadnym z pism kierowanych do organu skarżący nie wskazał dokładnej podstawy prawnej swojego żądania. Zresztą nie miał takiego obowiązku. Organ nie mógł zostać zatem zwolniony z wymogu przeprowadzenia postępowania również w kierunku wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności, którą ustawa wskazuje jako zasadniczą podstawę do rozpatrywania umorzenia należności. Wspomnianym postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. M. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku U. N., albowiem zobowiązany nie posiada majątku, z którego można by przeprowadzić skuteczną egzekucję. Organ egzekucyjny uznał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższe może wskazywać, że w sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Okoliczność ta została w prowadzonym postępowaniu pominięta, co według Sądu naruszyło przepisy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i mając wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji. W kontrolowanym postępowaniu organy skupiły się na rozważeniu wystąpienia przesłanek umorzeniowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Również i w tym przypadku, Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Niewątpliwie, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadza do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r. II GSK 141/07LEX nr 368197, wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955). Powyższe nie oznacza, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego wymykają się z sądowej kontroli ich legalności. Zaskarżona do sądu decyzja, podjęta w ramach uznania administracyjnego, podlega bowiem kontroli w pełnym zakresie, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, iż sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie Sąd dostrzega, że organy dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów przekroczyły granice uznania administracyjnego. W § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia ustawodawca wskazuje, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W przepisie tym wymieniono przypadki, które wskazują na takie okoliczności. Wyliczenie to jest przykładowe, co oznacza, że zamiarem ustawodawcy było objęcie możliwością umorzenia należności z tytułu składek jak największej liczby przypadków, w których ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z akt sprawy wynika, że jedynym źródłem utrzymania skarżącego jest renta w wysokości 498,72 zł do wypłaty. Skarżącemu przyznano również zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie na okres od stycznia do marca 2011 r. Skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy na okres do 31 października 2012 r. Według oświadczenia skarżący ponosi miesięczne wydatki związane z opłatami m.in. za czynsz, gaz, energię elektryczną w wysokości 183 zł. Ponadto ponosi koszty związane z leczeniem w granicach 70-130 zł miesięcznie. Skarżący stwierdził, że po opłaceniu należności miesięcznych pozostaje mu kwota 200 zł. Zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ocenie zebranych dowodów organy powinny kierować się m.in. prawidłami logiki, zgodności oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego. Tymczasem ocena stanu finansowego skarżącego wskazująca, że kwota, jaka mu pozostaje po opłaceniu miesięcznych wydatków (200 zł) pozwala na spłatę zadłużenia wobec ZUS w łącznej wysokości ok. 10.000 zł - jest zdaniem Sądu pozbawiona logiki i nie jest zgodna z doświadczeniem życiowym. Trudno jest racjonalnie wytłumaczyć możliwość spłaty takiego zadłużenia ze źródła dochodów wskazanego przez skarżącego, nawet w sugerowanym w decyzji układzie ratalnym. W ocenie Sądu organ naruszył więc zasadę swobodnej oceny dowodów, bowiem nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, które mogły wskazywać na istnienie przesłanki uzasadniającej umorzenie należności, gdy spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Tymi okolicznościami są zwłaszcza wysokość osiąganych dochodów w porównaniu z miesięcznymi wydatkami oraz stan zdrowia w znacznym stopniu ograniczający możliwości zarobkowe. W ocenie Sądu decyzja o odmowie umorzenia należności nie została należycie uzasadniona i wykracza poza swobodę uznania administracyjnego. Wskazane uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy dały podstawę do wyeliminowania decyzji wydanych w obu instancjach. Wobec powyższych okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono na mocy art. 152, a o kosztach postępowania ma podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny rozważyć wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności i w granicach uznania administracyjnego ocenić, czy istnieje możliwość wnioskowanego umorzenia należności oraz ponownie ocenić wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez Sąd.