II SAB/Kr 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na przewlekłość Wojewody [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę C. działek o numerach [...], [...] i [...], obręb [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2 listopada 2005 r. M. B. zwróciła się do Starosty C. z wnioskiem o regulację stanu prawnego dróg i gruntów zajętych pod rurociąg i drogę. Po ustaleniu, że wnioskodawczyni domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), Starosta zawiesił swoje postępowanie i zwrócił się w listopadzie 2005 r. do Wojewody celem wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Identyczny wniosek do Wojewody w sprawie wydania decyzji o uregulowaniu stanu prawnego działek zajętych pod drogę powiatową wniosła w dniu 7 listopada 2005 r. M. B.. Po ustaleniu, że przedmiotem postępowania przez Wojewodą jest wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa prawa własności przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego działek nr "1", nr "2", "3’, nr "4", nr "5" i części działki nr "6’. Dopiero pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu konieczności zebrania dokumentów i zlecenia sporządzenia dokumentów geodezyjnych, wyznaczono termin załatwienia sprawy do końca 2009 r. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę A. parcel nr "7", "8" i "9’ stanowiącej część działki nr "6’. M. B. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. ponownie zwróciła się do Wojewody o uregulowanie stanu prawnego działek wskazując, że chodzi jej o działki nr "1" – "10" zajęte pod drogę publiczną informując przy tym, że wcześniej podała błędne numery działek. Ponieważ działki nr "1" i "10" zajęte zostały pod drogę publiczną powiatową relacji K. M. w K., a działki nr "4", "5’ i "11" pod drogę publiczną relacji K. ul. [...], Wojewoda prowadził dwa odrębne postępowania. W sprawie dotyczącej wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a oznaczonych jako działki nr "4", "11" i "5", pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania polegających na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i braku zebrania dowodów, w tym dokumentacji geodezyjnej, konieczności udostępnienia akt stronom oraz dużej ilości spraw i konieczności załatwiania ich według kolejności wpływu – wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 marca 2011 r. Z akt wynika, że do dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda uzupełnił materiał sprawy o wypisy z ewidencji gruntów, projekt rozgraniczenia działek, akty notarialne i odpis z księgi wieczystej. Następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania polegających na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i braku zebrania dowodów, w tym dokumentacji geodezyjnej, konieczności udostępnienia akt stronom oraz dużej ilości spraw i konieczności załatwiania ich według kolejności wpływu – wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 grudnia 2011 r. W tym stanie sprawy, w dniu 14 czerwca 2011 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) wpłynęła do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu skarga Prokuratora Okręgowego w przedmiocie (jak sprecyzowano to na rozprawie) przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę polegającego na braku wydania decyzji w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...], dotyczącej przejęcia na własność Gminy C. nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1", "10" obr. K., jedn. ewid. A., zajęte pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Prokurator wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie. W przedmiotowej skardze strona skarżąca podniosła, że organ bezzasadnie przesunął termin załatwienia sprawy nie wyznaczając możliwie najkrótszego efektywnie czasu, jakim dysponował pomiędzy datami wydawania kolejnych zawiadomień o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu argumentując, iż wyznaczenie przez organ nowego prawie 9-cio miesięcznego terminu powinno być rozumiane jako opieszałość organu. Powyższe, zdaniem skarżącego podmiotu, stanowi o nieuzasadnionej bezczynności tego organu w wydaniu decyzji. W skardze powołano się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. l SAB/Wa 116/10 (Lex nr 599439) oraz wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. VI SAB/Wa 29/07 (Lex nr 438641). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając skargę za bezzasadną. Podniósł, że z art. 36 § 1 K.p.a. wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 K.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Wskazano, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 K.p.a.) lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu). Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W ocenie organu w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej skargi, organ dopełnił obowiązku powiadomienia stron postępowania o innym terminie załatwienia sprawy i jednocześnie wyznaczył nowy termin jej załatwienia. Powodem przesunięcia terminu i wyznaczenie go dopiero na dzień 30 marca 2012 r. są przyczyny obiektywne, niezależne od organu, takie jak pozyskanie środków finansowych od Ministerstwa Finansów na przeprowadzenie prac geodezyjnych niezbędnych do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Podkreślono, że organ administracji publicznej wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, jest nim związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola legalności działania organów administracji obejmuje również kontrolę przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych organów administracji. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie – z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – jak sprecyzował to skarżący prokurator na rozprawie – należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 36 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Stosownie do treści § 2 art. 36 K.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od niego. Te przepisy w toku postępowania przed Wojewodą, jako organem I instancji prowadzącym postępowanie, nie były należycie stosowane. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ administracji właściwy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ma obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są, zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Wymagane jest, aby każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo poinformowanie strony o przyczynie nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie chodzi przecież o sytuację, w której jakikolwiek argument podany przez organ będzie uzasadniał przesunięcie terminu załatwienia sprawy, a nowo wyznaczany termin może być dowolny. Taka jest właśnie istotna spraw ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, w którym sąd administracyjny bada, czy podejmowane czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, czy też mają co do zasady charakter wręcz pozorny, a przede wszystkim organ wyznacza nowe terminy załatwienia sprawy podając te same przyczyny nie dochowania wcześniejszych terminów. Bezczynność dotyczyłaby sytuacji, w której organ w ogólne nie podejmuje żadnych czynności, a przewlekłość – gdy organ jakieś czynności podejmuje, chociażby tylko zawiadamia strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ale w istotnie nowe terminy nie powodują podejmowania istotniejszych czynności celem załatwienia danej sprawy. W ocenie Sądu w tej sprawie w istocie już od końca 2005 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą. To na podstawie wniosku M. B. i Starosty C. z listopada 2005 r. Wojewoda powinien ustalić, jakie działki winny być objęte decyzją deklaratoryjna co do potwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Gdyby organ miał wątpliwość, jakie to działki powinny być przedmiotem postępowania, mógł to wyjaśnić z osobą starającą się o odszkodowanie za tak przejęte nieruchomości. Ale nawet przyjmując, że to dopiero wniosek M. B. z kwietnia 2010 r. zainicjował to postępowanie, to i tak należy przyjąć, że organ administracyjny (Wojewoda) miał aż nadto dużo czasu, żeby to postępowanie zakończyć. Nie można również tracić z pola widzenia i tego, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), mogło również nastąpić z urzędu. M. B. wystąpiła już w 2005 r. o ustalenie na jej rzecz odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a warunkiem załatwienia takiej sprawy jest wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności takich działek zajętych pod drogi przez właściwa jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. To wnioskodawczyni już 6 lat czeka na załatwienie jej sprawy. Podnoszone przez Wojewodę okoliczności, a to koniczność zebrania materiału dowodowego, czy tez konieczność zlecenia przeprowadzenia czynności geodezyjnych nie powinny prowadzić do konieczności ustalania terminów wielomiesięcznych. Zupełnie niezasadny jest argument wskazujący na konieczność zapoznania stron z zebranym materiałem dowodowym jako przesłanka uzasadniająca przesunięcie załatwienia sprawy o – bagatela – 9 miesięcy. Tak samo ilość spraw z zasady nie powinna prowadzić do wielomiesięcznych opóźnień w załatwianiu spraw. Gdyby ustawodawca uznał, że sprawy te nie mogą być załatwianie w okresie maksymalnie 2 miesięcznym – wyznaczyłby we właściwej ustawie inne (dłuższe) terminy ich załatwiania. Należy bowiem wskazać, że w tym zakresie spraw Wojewoda posiada dostateczny potencjał aparatu pomocniczego i powinien tak określić funkcjonowanie swojego Urzędu, aby sprawy te nie były przedłużane ponad limit – co do zasady - 2 miesięcy. Ponadto, przedłużając we wrześniu 2010 r. i w marcu 2011 r., organ podał dokładnie te same okoliczności, a z akt sprawy nie wynika, aby materiał dowodowy był w jakimś zakresie uzupełniany w sprawie. Z akt nie wynika, aby organ interesował się na bieżąco sprawą. Sądowi nie jest zrozumiała praktyka wyznaczanie kolejnego terminu sprawy na okresy 9-miesięczne. Jeżeli art. 35 § 3 K.p.a. wyznacza dla sprawy szczególnie skomplikowanej termin 2 miesięcy na jej załatwienie, to również termin przedłużający załatwienie takiej sprawy powinien respektować okres 2 miesięcy. Wszak sprawa szczególnie skomplikowana powinna być załatwiona właśnie w ciągu 2 miesięcy. Wobec powyższego uznać należy, że z w tej sprawie zachodzi przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, a wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. W tym stanie sprawy Sąd uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego za zasadną i wyznaczył organiku termin 2 miesięcy na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie tylko zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale również stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie mając na uwadze prowadzenie postępowania co najmniej od 17 miesięcy (od maja 2010 r.), a w istocie od listopada 2005 r. (we wniosku i wnioskodawczyni M. B. i Starosty C. z listopada 2005 r. podano numery działek, które częściowo są przedmiotem postępowań Wojewody, m.in. działka nr "4" i "11"), sąd uznał, że miało miejsce prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.