I OSK 415/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 79/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na przewlekłość Wojewody Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek Wojewody Małopolskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę C. działek o numerach [...], [...]i [...], obręb K. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu 2 listopada 2005 r. M. B. zwróciła się do Starosty C. z wnioskiem o regulację stanu prawnego dróg i gruntów zajętych pod rurociąg i drogę. Starosta zawiesił swoje postępowanie i zwrócił się w listopadzie 2005 r. do Wojewody Małopolskiego celem wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Identyczny wniosek do Wojewody Małopolskiego w sprawie wydania decyzji o uregulowaniu stanu prawnego działek zajętych pod drogę powiatową wniosła w dniu 7 listopada 2005 r. M. B.. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu konieczności zebrania dokumentów i zlecenia sporządzenia dokumentów geodezyjnych, wyznaczono termin załatwienia sprawy do końca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Alwernia parcel nr [...], [...] i [...] stanowiącej część działki nr [...]. M. B. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. ponownie zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o uregulowanie stanu prawnego działek wskazując, że chodzi jej o działki nr [...] zajęte pod drogę publiczną informując przy tym, że wcześniej podała błędne numery działek. Ponieważ działki nr [...] i [...] zajęte zostały pod drogę publiczną powiatową relacji Kwiczała–Kamionka Mała w K., a działki nr [...], [...] i [...] pod drogę publiczną relacji Kwaczała ul. [...], Wojewoda prowadził dwa odrębne postępowania. W sprawie dotyczącej wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a oznaczonych jako działki nr [...] i [...], pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania polegających na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i braku zebrania dowodów. Następnie kolejnym pismem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda poinformował o przyczynach niezakończenia postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 grudnia 2011 r. W dniu 14 czerwca 2011 r. wpłynęła do sądu administracyjnego skarga Prokuratora Okręgowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Małopolskiego polegającego na braku wydania decyzji w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...], dotyczącej przejęcia na własność Gminy C. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] obr. K., jedn. ewid. Alwernia, zajęte pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Prokurator wniósł o zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 36 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści § 2 art. 36 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od niego. W ocenie Sądu przepisy powyższe w toku postępowania przed Wojewodą Małopolskim, jako organem I instancji prowadzącym postępowanie, nie były należycie stosowane. Przede wszystkim organ administracji właściwy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ma obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wymagane jest, aby każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że samo poinformowanie strony o przyczynie nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w istocie już od końca 2005 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim. To na podstawie wniosku M. B. i Starosty C. z listopada 2005 r. Wojewoda powinien ustalić, jakie działki winny być objęte decyzją deklaratoryjną co do potwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Gdyby organ miał wątpliwość, jakie to działki powinny być przedmiotem postępowania, mógł to wyjaśnić z osobą starającą się o odszkodowanie za tak przejęte nieruchomości. Ponadto przyjmując nawet, że to dopiero wniosek M. B. z kwietnia 2010 r. zainicjował to postępowanie, to i tak – w ocenie Sądu – należy przyjąć, że organ administracyjny miał aż nadto dużo czasu, żeby to postępowanie zakończyć. Sąd wskazał również, że w tym zakresie spraw Wojewoda posiada dostateczny potencjał aparatu pomocniczego i powinien tak określić funkcjonowanie swojego Urzędu, aby sprawy te nie były przedłużane ponad limit – co do zasady – 2 miesięcy. Ponadto, przedłużając we wrześniu 2010 r. i w marcu 2011 r., organ podał dokładnie te same okoliczności, a z akt sprawy nie wynika, aby materiał dowodowy był w jakimś zakresie uzupełniany w sprawie. Z akt nie wynika, aby organ interesował się na bieżąco sprawą. Wobec powyższego Sąd uznał, że z w sprawie zachodzi przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, a wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: – naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Wojewoda Małopolski prowadząc postępowanie w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działał w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym konieczne byto wyznaczeniu mu dwumiesięcznego terminu na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie; – naruszenie przepisu postępowania, a to art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie stosował ich w sposób należyty, w szczególności wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej oraz bezpodstawnie przekroczył termin określony ustawą do rozpoznania sprawy a wynikający z art. 35 k.p.a., stosując jakiekolwiek argumenty w uzasadnieniu przesunięcia terminu załatwienia sprawy i wyznaczając w sposób dowolny nowy termin jej załatwienia, co zdaniem Sądu świadczy o pozornym charakterze podejmowanych przez organ czynności; – naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; – naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na mylnym uznaniu, iż organ miał możliwość przeprowadzenia przedmiotowego postępowania z urzędu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zarówno jej podstawami, jak i zarzutami w niej podniesionymi, przy czym bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem w postępowaniu przed Sądem I instancji strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Bezsporne w sprawie jest, że wniosek do Wojewody Małopolskiego o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną złożyła M. B. i z jej wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Nie budzi wątpliwości, że M. B. – właścicielka przedmiotowej nieruchomości – ma interes w postępowaniu sądowym dotyczącym przedmiotowego postępowania administracyjnego zainicjowanego jej wnioskiem. Fakt, że stosowną skargę do sądu administracyjnego wniósł prokurator nie pozbawia jej przymiotu uczestnika postępowania na prawach strony. W postępowaniu przed Sądem I instancji nie doręczono M. B. odpisu skargi i nie powiadomiono o terminie rozprawy, czym pozbawiono M. B. możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona na skutek naruszenia właściwych przepisów (art. 91 § 2 p.p.s.a.) przez sąd nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości działania w postępowaniu sądowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 186 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Wojewody Małopolskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego bowiem uchylenie wyroku Sądu I instancji nastąpiło nie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, której zarzuty wobec nieważności postępowania sądowego nie były rozpoznawane, ale w związku z działaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu.