II OSK 1569/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/10, oddalił skargę Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A Oddział w S. utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu nieprzekazania w terminie do 31 marca 2009 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2008 dotyczącego obiektu Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów zlokalizowanego w m. Szczutków. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (dalej PRTR). Termin składania sprawozdań i sankcje za niezrealizowanie obowiązku zostały określone przepisami art. 236b ust. 1 i art. 236d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm. – dalej "p.o.ś."). Art. 236b ust. 1 p.o.ś. stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Natomiast art. 236d p.o.ś. określił, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Skarżąca eksploatuje Kopalnię Gazu Ziemnego Lubaczów zlokalizowaną w m. Szczutków, która została objęta obowiązkiem sprawozdawczości PRTR. Sprawozdanie do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2008 z ww. obiektu zostało przekazane do organu pierwszej instancji w formie papierowej w dniu 29 kwietnia 2009 r. i przesłane do aplikacji POL__PRTR w dniu 27 kwietnia 2009 r. Ww. sprawozdanie zawierało w dziale IIIA "Uwolnienia do powietrza" informacje o metanie wyemitowanym w 2008 r. w ilości 183.000 kg. Wartość ta przekracza wartość progową dla metanu wynoszącą 100.000 kg/rok zgodnie z załącznikiem II rozporządzenia (WE) Nr 166/2006. Organ odwoławczy podkreślił, iż skorzystanie z elektronicznej bazy POL_PRTR jako techniki sprawozdawczości elektronicznej było w sprawozdawczości za rok 2008 pożądane, ale nie wymagane. Dopuszczonymi technikami elektronicznego przekazania sprawozdania PRTR było także przesłanie sprawozdania PRTR przy użyciu wzoru formularza obowiązującego za rok sprawozdawczy 2007 lub wzoru formularza przedstawionego na stronie internetowej GIOŚ. W komunikacie przedstawionym na tej stronie widnieją informacje dotyczące możliwości i zasad stosowania wymienionych powyżej technik sprawozdawczości elektronicznej. Organ zwrócił również uwagę, że w przypadku nieposiadania przez prowadzącego instalację bezpiecznego podpisu elektronicznego, omawiane sprawozdanie w wersji papierowej należało przekazać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zgodnie z § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska. Podpisany formularz sprawozdania został przesłany do organu w dniu 29 kwietnia 2009 r. czyli również bez zachowania ustawowo przewidzianego terminu. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca, która została zobowiązana do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. z tytułu uwolnienia metanu do powietrza, wykonała co prawda ten obowiązek ale z naruszeniem terminu, wobec czego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł bez względu na przyczynę spóźnienia. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w S. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Podkarpackiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; 2. niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 236b ust. 1 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku złożenia sprawozdania w terminie; 3. niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 236d ust. 1 p.o.ś., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę mimo wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 17 marca 2009 r. poinformował, że "sprawozdania za rok 2008 i za lata następne należy składać przy pomocy aplikacji POL__PRTR zamieszczonej na stronie internetowej", co jednoznacznie wskazuje, że winno ono być sporządzone i wysłane tylko w formie elektronicznej. Jednak stworzony przez organ elektroniczny system sprawozdawczości był niedoskonały przez co stwarzał różne problemy, np. z samym wejściem i zalogowaniem się do bazy. Spółka była zobligowana do sprawdzenia i zweryfikowania danych z 83 obiektów w bardzo krótkim czasie. Pismo z loginami zostało przekazane do Centrali Spółki z datą 17 marca 2009. r., do Oddziału dotarło w dniu 23 marca 2009 r., zaś termin do złożenia sprawozdania mijał 31 marca 2009 r. Nadto skarżąca wskazała, iż nałożenie na nią kary w wysokości 10 000 zł uważa za krzywdzące, bowiem działając w zaufaniu do organu postępowała zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz sprawozdanie w formie papierowej złożyła w terminie. Wskazała ponadto, iż nieujęcie w sprawozdaniu KGZ w Lubaczowie nie było z jej strony celowe, a wynikało jedynie z pomyłki, polegającej jedynie na wpisaniu błędnego adresu, pozostałe zaś dane tj. wielkość emisji dla Ośrodka Centralnego Kopalni w Szczutkowie podano prawidłowo. Skarżąca podniosła również, iż wypełniła obowiązek nałożony art. 236b ust. 1 p.o.ś., bowiem pismami z dnia 27 marca 2009 r. znak: GO-047/133/09/Sz oraz GO-047/132/09/Sz przesłała sprawozdanie PRTR. Natomiast okoliczność, iż złożone sprawozdanie nie zawierało danych dotyczących Ośrodka Centralnego KGZ Lubaczów w m. Szczutków, a zamiast tego zawierało dane KGZ Lubaczów Ośrodek Nowy Dzików powoduje, że sprawozdanie, mimo iż zawierało pomyłkę, zostało złożone w ustawowym terminie. Spółka podniosła również, iż organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dokonały nadinterpretacji i nieuprawnionej rozszerzającej wykładni art. 236d ust. 1 p.o.ś. nakładając karę pieniężną, bowiem kara ta została nałożona, mimo że obowiązek polegający na złożeniu sprawozdania w terminie został przez skarżącą wykonany. Omawiany przepis przewiduje nałożenie kary za niezłożenie sprawozdania w terminie, a nie za złożenie sprawozdania zawierającego omyłkę, która zresztą natychmiast po jej ujawnieniu została przez skarżącą skorygowana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że jak wynika z materiału dowodowego skarżąca Spółka w swojej strukturze organizacyjnej posiada kilkanaście zakładów, w tym m.in. Kopalnię Gazu Ziemnego Lubaczów w miejscowości Szczutków, w którym prowadzona jest działalność – górnictwo podziemne objęta obowiązkiem sprawozdawczości zawierającej informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń ze względu na uwalnianie do powietrza określonych ilości metanu. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych komputerowego wydruku sprawozdania za rok 2008 wynika, iż zostało ono przesłane w wersji elektronicznej dnia 27 kwietnia 2009 r. Według danych zawartych w tym sprawozdaniu Kopalnia Gazu Ziemnego Lubaczów wyemitowała w roku 2008 metan w ilości 183 000 kg, która to ilość przekracza wartość progową dla metanu wynoszącą 100 000 kg rocznie, określoną w załączniku II do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006. Skoro PGNiG S.A. Oddział w S., eksploatująca przedmiotową Kopalnię, objętą obowiązkiem sprawozdawczości, nie przekazała w terminie określonym w art. 236b ustawy p.o.ś. (do dnia 31 marca 2009 r.) do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych zanieczyszczeń, to nie można zarzucić organowi, że wydając decyzję o nałożeniu na Spółkę, jako podmiot prowadzący instalację, karę w wysokości 10 000 zł naruszył obowiązujące przepisy prawa. Podkreślenia wymaga, iż odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych (art. 236d ustawy p.o.ś.) ma charakter zobiektywizowany i oderwana jest od pojęcia winy. W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organ nie musi ustalać przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że złożone z zachowaniem ustawowego terminu sprawozdanie, na którym pomyłkowo zawarte zostały dane Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów – Ośrodek Zbioru Gazu Dzików w miejscowości Nowy Dzików, w rzeczywistości dotyczyło obiektu Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów w miejscowości Szczutków. Znajdujące się w materiale dowodowym sprawy wydruki komputerowe sprawozdań dotyczących wymienionych powyżej kopalń wskazują różne wartości uwalnianego metanu, a zatem wbrew stwierdzeniu skarżącej, pomyłka nie polegała wyłącznie na wpisaniu błędnego adresu, ale również wielkości emisji zanieczyszczeń. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 236b ust.1 p.o.ś jest nieuprawniony. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 236b ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonał obowiązku złożenia sprawozdania w terminie; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 236d ust. 1 p.o.ś., poprzez nieuwzględnienie skargi od utrzymującej w mocy decyzję nakładającej karę, mimo wykonania przez skarżącego obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 p.o.ś.; Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji zasady swobodnej oceny dowodów wyrażającym się w przyjęciu, iż sprawozdanie dla KGZ Lubaczów Ośrodek Dzików w miejscowości Nowy Dzików, nie zawierało w rzeczywistości danych dla KGZ Lubaczów w miejscowości Szczutków i jedynie przez pomyłkę zostało wadliwie opisane, jako sprawozdanie dla Nowego Dzikowa. Zdaniem strony skarżącej obowiązek nałożony w art. 236b ust. 1 p.o.ś. został wypełniony, ponieważ w dniu 27 marca 2009 r. pismami znak: GO-047/133/09/Sz oraz GO-047/132/09/Sz, przesłane zostało sprawozdanie PRTR. Sąd bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek nałożony powyższym przepisem nie został przez skarżącego wykonany. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera sankcji za złożenie sprawozdania w formie innej, niż formularz określony przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 187, poz. 1341), a jedynie za niezłożenie sprawozdania w terminie. Dane o emitowanych zanieczyszczeniach przekazane zostały również do WIOŚ. WIOŚ był w posiadaniu danych koniecznych do utworzenia PRTR już od lutego 2009 r. Dane te wynikają z ewidencji, za korzystanie ze środowiska, które są przekazywane również do WIOŚ za I półrocze do 31 lipca i za II półrocze do końca stycznia następnego roku. Dane przekazywane w tych ewidencjach są tożsame z danymi wykorzystywanymi w sprawozdaniach PRTR, stąd WIOŚ mógł na tej podstawie przekazać niezbędne informacje do GIOŚ celem umieszczenia ich w tworzonym Krajowym Rejestrze Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W ocenie skarżącego sprawozdanie zostało złożone w przepisanym terminie. Zawierało ono jedynie pomyłkowo zapis, iż dotyczy KGZ Lubaczów Ośrodka Nowy Dzików, zamiast prawidłowo: KGZ Lubaczów Ośrodka Szczutków. Potwierdzeniem tej okoliczności jest fakt, że Ośrodek Nowy Dzików nie jest w ogóle objęty obowiązkiem sprawozdawczości, gdyż w tym ośrodku nie doszło do przekroczenia emisji metanu. Stąd dane zawarte w sprawozdaniu przesłanym terminowo przed dniem 31 marca, dotyczyły Ośrodka Szczutków, a w konsekwencji sprawozdanie zostało przesłane terminowo. Zdaniem strony skarżącej zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy orzekające w sprawie, niewłaściwie zastosował poprzez nadinterpretację i nieuprawnioną rozszerzającą wykładnię art. 236d ust. 1 p.o.ś., bowiem kara została nałożona (i utrzymana zaskarżonym wyrokiem), mimo że obowiązek polegający na złożeniu sprawozdania w terminie został wykonany. Skarżący przesłał bowiem sprawozdanie, zaś okoliczność, że omyłkowo wskazał błędną nazwę miejscowości, nie powinna wpływać na ocenę, czy informacje o których mowa w art. 236b p.o.ś. zostały przekazane w terminie, a tym bardziej nie powinna skutkować nałożeniem kary za niezłożenie sprawozdania. Zdaniem Skarżącego mógł on być co najwyżej obciążony karą przewidzianą w art. 236d ust. 2 p.o.ś., który to przepis przewiduje karę w wysokości 5000 zł za niezapewnienie jakości przekazywanych danych pod względem ich kompletności, spójności lub wiarygodności. Sąd I instancji oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego – zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – na skutek błędnego przyjęcia, iż omyłka w sprawozdaniu przesłanym terminowo nie dotyczyła jedynie nazwy, w konsekwencji przyjęcie, iż sprawozdanie nie zostało złożone w terminie, a kara została nałożona prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Rozpoznawana skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował dokonaną przez organy obu instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjął, że wymagane prawem sprawozdanie nie zostało złożone w terminie. Nie można zgodzić się z wywodem autora skargi kasacyjnej, według którego o terminowym wykonaniu obowiązku sprawozdawczego świadczy złożenie pisemnego sprawozdania obejmującego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych zanieczyszczeń, które dotyczyły Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów – Ośrodek Zbioru Gazu Dzików w miejscowości Nowy Dzików. Całość dokumentacji zebranej w aktach sprawy nie pozwala bowiem uznać, że wskazanie ww. Kopalni było omyłkowe, a w istocie informacja w sprawozdaniu dotyczyła Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów w miejscowości Szczutków. Jak słusznie zauważył wcześniej organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, wykazywana przez skarżącą Spółkę omyłka nie polegała jedynie na podaniu błędnego adresu kopalni. Również zasadnicza informacja o wielkości uwolnionego metanu do powietrza oraz podana lokalizacja geograficzna (długość i szerokość geograficzna) nie dotyczyła Kopalni Gazu Ziemnego Lubaczów w miejscowości Szczutków. W rezultacie za prawidłowe należało uznać ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca Spółka nie złożyła w terminie sprawozdania ani w formie elektronicznej, ani też papierowej. Niepodważenie podstawy faktycznej decyzji skutkowało oceną Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 236b i 236d ust. 1 p.o.ś. Sąd w konkluzji rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, że skoro skarżąca Spółka eksploatująca Kopalnię Gazu Ziemnego Lubaczów zlokalizowaną w miejscowości Szczutków, objętą obowiązkiem sprawozdawczości, nie przekazała w terminie określonym w art. 236b p.o.ś. do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych zanieczyszczeń, to nie można zarzucić organowi, że wydając decyzję o nałożeniu kary – naruszył obowiązujące przepisy prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadne było również zwrócenie uwagi przez Sąd Wojewódzki, że odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych (art. 236d p.o.ś.) ma charakter zobiektywizowany i oderwana jest od pojęcia winy. W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organu nie musi ustalać przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska (por. K. Gruszecki, Komentarz. Prawo Ochrony Środowiska, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 480). Ze względów wyżej przedstawionych za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ramach podstawy objętej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.