I SA/Rz 662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr/ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z[...] grudnia 2009 r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 662/11 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – (dalej: ZUS) – w następstwie wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 14.805,13 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3.983,46 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 268,22 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. R. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1999 do 2002 roku podnosząc, że zaległość powstała gdy uruchomił drugi lokal i zatrudnił pracowników. Z powodu problemów zdrowotnych (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa, choroba mięśnia sercowego) działalność skarżącego została ograniczona. Zobowiązany wskazał, że skorzystał z układu ratalnego oraz programu restrukturyzacji w ZUS, jednakże z uwagi na trudną sytuację finansową, spowodowaną wysokimi kosztami leczenia oraz pogarszającą się sytuacją gospodarczą, nie był w stanie opłacić rat. Zobowiązany podkreślił, że od 2003 roku opłaca składki systematycznie, przy wsparciu finansowym żony, która pobiera emeryturę z ZUS. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany wyjaśnił, że korzystając z układu ratalnego oraz restrukturyzacji w ZUS nie przewidział zdarzeń losowych tj. problemów zdrowotnych swoich i żony, śmierci matki i brata wysokich kosztów leczenia i niskich dochodów, które spowodowały, że często nie było go stać na systematyczny zakup leków. Zobowiązany odniósł się do wyliczonych przez organ wydatków i stwierdził, że nie uwzględniają one wydatków na leki oraz inne środki do życia. Nadmienił, że wspólnie z żoną wydają na leki ok. 300 zł miesięcznie. Utrzymując w mocy decyzję ZUS, powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2010 r., Prezes ZUS stwierdził, iż w sprawie nadal brak jest przesłanek do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art.28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007, nr 11, poz. 74 z późn. zm. – zwana dalej u.s.u.s.), gdyż nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W stosunku do zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., które mimo aktualnej nieskuteczności, nie zostało formalnie umorzone. Zobowiązany osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej oraz z zasiłku chorobowego, posiada również samochód osobowy, który może być przedmiotem sprzedaży w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzi również przesłanka umorzenia z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, zatem jego stan zdrowia nie jest na tyle zły, aby nie mógł pracować i zarobkować. Zobowiązany nie występował do ZUS z wnioskiem o przyznanie świadczenia rentowego. Organ odwoławczy stwierdził, że dochód osiągany z działalności gospodarczej łącznie ze świadczeniem emerytalnym pobieranym przez żonę zobowiązanego pozwala na spłatę zadłużenia. Organ zwrócił uwagę na fakt, że oprócz zaległości w ZUS z lat 2000-2002, zobowiązany regularnie opłaca składki na ubezpieczenia społeczne, a także spłaca kredyt w banku, który zaciągnął pomimo świadomości zadłużenia w ZUS. Zobowiązany był w stanie spłacić zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego w wysokości 8.016,80 zł, w systemie ratalnym przez dziesięć miesięcy w 2006 roku, w okresie, gdy także ponosił koszty utrzymania i miał problemy zdrowotne. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie pozwala wprawdzie na jednorazowe uregulowanie zaległości, jednakże kwalifikuje się do ubiegania przez niego o spłatę zaległości w formie układu ratalnego. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę kwotę zadłużenia podlegającą spłacie w układzie ratalnym w wymiarze 60 rat, miesięczna rata wynosiłaby ok. 300,00 zł. Ponadto organ wskazał, że zobowiązany złożył oświadczenie, że stara się o udzielenie pomocy de minimis, dlatego wniosek o umorzenie należności został rozpatrzony również w świetle obowiązujących przepisów Wspólnoty Europejskiej, w szczególności Rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Zdaniem organu, ubiegając się o umorzenie należności w ZUS, zobowiązany wskazał, że nie jest w stanie swoich zaległości spłacić samodzielnie bez pomocy państwa, polegającej na ich umorzeniu. Natomiast art. 1 pkt 1 ppkt h ww. rozporządzenia wyłącza możliwość udzielenia pomocy de minimis podmiotom gospodarczym znajdującym się w trudnej sytuacji. Organ odwoławczy nadmienił, że zobowiązany korzystał już z umorzenia należności zarówno w ZUS, jak i w Urzędzie Skarbowym. Udzielone wsparcie nie przełożyło się jednak na wyjście z zadłużenia, zatem kolejne umorzenie należności nie gwarantuje, że zobowiązany tym razem nie zadłuży się ponownie. Na decyzję organu II instancji A. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ niesłusznie uznał, iż osiąga on dochód wystarczający na spłatę zobowiązania w systemie ratalnym w kwocie 300 zł w sytuacji, gdy z wyliczenia organu wynika, że taka kwota pozostaje skarżącemu na utrzymanie, po odliczeniu kosztów z tytułu mediów oraz wydatków na leczenie. Skarżący podkreślił, że jest osobą chorą, często przebywającą na zwolnieniach lekarskich. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i tendencyjna, ponieważ odwołanie skierowane do wyższej instancji – centrali ZUS w Warszawie zostało rozpatrzone w tej samej jednostce ZUS, przez te same osoby, które wydały poprzednią decyzję. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. nr 153,poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 po. 1071 z zm.- zwanej dalej k.p.a.). Należy przy tym dodać, że obowiązujące przepisy nie obligują do przekazania akt sprawy do "centrali w Warszawie" celem rozpoznania ww. wniosku, może rozpoznać go osoba działająca z upoważnienia Prezesa ZUS, (np. Dyrektor Oddziału ZUS) o ile nie brał udziału w wydaniu decyzji w I instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07, publ. http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania, a w szczególności gwarancja bezstronności. Do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000, str. 202). Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Jeżeli pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wyżej wskazanym standardom. Na decyzji tej oprócz podpisu działającego z upoważnienia Prezesa ZUS Dyrektora A. N. figurują również podpisy innych pracowników: starszego inspektora B. P. oraz kierownika referatu realizacji dochodów Z. G. Podpisy wyżej wymienionych osób pojawiły się również obok podpisu Zastępcy Dyrektora M. G. złożonego pod decyzją poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie obok stanowiska służbowego wymienionego obok podpisów osób nie wskazano w jakiej roli występowali w sprawie, ale samo ich zamieszczenie w decyzji organu zarówno I, jak i II instancji budzi wątpliwości, co do bezstronności organu II instancji i już z tych powodów czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, uzasadniając konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zamieszczenie wielu podpisów pod decyzją budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut ZUS nie przewiduje udzielania przez Prezesa ZUS upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. Powyższego nie zmienia również fakt, że podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby wydającej w imieniu organu decyzję widnieją trzy podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto z zalegających w aktach administracyjnych protokołów z posiedzeń Komisji Opiniującej do spraw Stosowania Ulg, w Inspektoracie ZUS z dnia 2 grudnia 2009 r. oraz z dnia 21 stycznia 2010 r. wynika, że opinię w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz opinię w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy wydały te same osoby: J. W., L. S. oraz M. M. Nie ulega wątpliwości, że ww. pracownicy organu brali udział w wydaniu decyzji organu I oraz II instancji, gdyż opiniowali wniosek o umorzenie należności oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy co oznacza, że dokonywali merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tych wnioskach, proponując rozstrzygnięcie. Jak bowiem wskazano powyżej, zakresu pojęcia "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji nie należy ograniczać tylko do etapu wydania decyzji, lecz odnosić również do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności budzą poważne wątpliwości co do bezstronności organu II instancji i powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienia czynią przedwczesnymi rozważania na temat meritum sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.