I SA/Wa 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę G. nad P., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę gminę nr [...]), oznaczonej na mapie sytuacyjnej, zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] grudnia 2001 r. pod nr [...], jednostka ewidencyjna G. nad P., obręb [...], arkusz mapy nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; powołana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)") stwierdził nabycie przez Gminę G. nad P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność Z. Z. oraz D. F. Z. Z. w postępowaniu administracyjnym reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik – r.pr. K. F. Do niego też – jako pełnomocnika strony organ pierwszej instancji skierował przesyłkę zawierającą ww. decyzję, która po jej dwukrotnej bezskutecznej awizacji (15 i 22 czerwca 2010 r.) została w dniu 30 czerwca 2010 r. zwrócona do organu z adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie". Równocześnie ze skierowaniem decyzji do pełnomocnika organ przesłał odpis tej decyzji bezpośrednio Z. Z. "do wiadomości", stosownie do jego wniosku z dnia 17 maja 2010 r., w którym zwrócił się on do organu wojewódzkiego z prośbą, by pomimo reprezentowania go przez pełnomocnika pisma procesowe przesyłać również na jego adres. Pismem z 28 czerwca 2010 r. Z. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; powołana dalej: "k.p.a.") oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo z 28 stycznia 2008 r. udzielone przez Z. Z. – r.pr. K. F. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 k.p.a., gdy strona działa przez przedstawiciela pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Powołując się zaś na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodzi, że w sytuacji, gdy decyzja zostanie doręczona zarówno stronie jak i jej pełnomocnikowi, uznać należy, że pismem prawidłowo doręczonym będzie pismo doręczone pełnomocnikowi i w konsekwencji to właśnie to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Tak więc bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Ponieważ zaś przesyłka zawierająca decyzję, od której wniesiono odwołanie, wysłana na adres r.pr. K, F,, mimo jej dwukrotnej awizacji (15 czerwca 2010 r. i 22 czerwca 2010 r.) została w dniu 30 czerwca 2010 r. zwrócona do nadawcy jako nieodebrana, to w takim wypadku zdaniem Ministra należało uznać , że nastąpiło jej skuteczne zastępcze doręczenie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., z dniem 29 czerwca 2010 r. Tym samym odwołanie Z, Z., które zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 28 czerwca 2010 r., a więc przed doręczeniem zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi odwołującego jest przedwczesne, co skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w oparciu o art. 134 k.p.a. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. nr [...] Z. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu obrazę art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż w maju wypowiedział pełnomocnictwo r.pr. K. F., a jego jedynym niedopatrzeniem było niepowiadomienie o tym fakcie organu. Z tego też względu domagał się od organu przesyłania korespondencji także na swój adres i wszelkie pisma procesowe sporządzał samodzielnie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że w przypadku cofnięcia przez stronę pełnomocnictwa pełnomocnikowi występującemu w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym, takie cofniecie jest skuteczne wobec organu dopiero w dniu poinformowania go o tej czynności oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury stwierdzające niedopuszczalność odwołania Z. Z. od decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., z uwagi na jego przedwczesne złożenie. Organ bowiem ocenił, iż termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a. rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia decyzji, w trybie art. 44 k.p.a., pełnomocnikowi strony, co jego zdaniem nastąpiło w dniu 29 czerwca 2010 r. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi strony w trybie art. 44 § 1 -4 k.p.a. (jak uznał Minister), czy też nie. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W myśl zaś § 2 tego artykułu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie uregulowania art. 44 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi i z uwagi na ustanowiona nim tzw. fikcję prawną doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym treść adnotacji poczynionych przez doręczyciela na kopercie, jak też dane zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pozwalają wyłącznie na ustalenie, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję była skierowana na właściwy adres, dwukrotnie ją awizowano i została zwrócona do nadawcy ze względu na jej niepodjęcie w terminie. Z adnotacji tych nie wynika natomiast czy zawiadomienie o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej zostało adresatowi w ogóle pozostawione, a jeśli tak to gdzie zostało ono umieszczone (tj. czy awizo pozostawiono w jednym z miejsc o jakich stanowi art. 44 § 2 k.p.a.)., czy zawierało ono informację o miejscu złożenia awizowanej przesyłki. Podkreśli zaś należy, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę pieczęci urzędu pocztowego, daty oraz wzmianki o awizowaniu przesyłki (co miało miejsce niniejszej sprawie), nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (por. wyrok WSA z 27.10.2010 r. II SA/Gd 450/10, Lex nr 766471, z 16.07.2008 r. II SA/Wr 201/08, Lex nr 518516). Tym samym, w świetle zgromadzonych dokumentów, co najmniej przedwczesne było uznanie przez Ministra, że przesyłka skierowana do pełnomocnika Z. Z., została skutecznie doręczona, w opisanym wyżej trybie, a tym samym, że termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] rozpoczął w stosunku do skarżącego swój bieg w dniu 29 czerwca 2010 r. Ocena skuteczności tego doręczenia będzie mogła być dokonana dopiero w następstwie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, które pozwoli ustalić, w oparciu o dowody przedłożone przez realizującego doręczenie operatora pocztowego, czy zachowane zostały przesłanki określone w art. 44 uprawniające do przyjęcia skuteczności fikcji doręczenia. Zważyć zaś należy, że w przypadku braku skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia stronie (a taki jest skutek braku doręczenia rozstrzygnięcie prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi strony), przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia przez nią odwołania w ogóle się nie otworzył. Tym samym przyjęte za podstawę podjętego rozstrzygnięcia istotne okoliczności faktyczne w sprawie nie zostały ustalone zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, a ocena materiału dowodowego w sprawie została dokonana przez organ z naruszeniem, wyrażonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny odwodów. To zaś mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność dowołania, organ przesądził także o skuteczności zastępczego doręczenia decyzji organu I instancji, co jak już wyżej wskazano jest w chwili obecnej przedwczesne, a ma istotne znaczenia znaczenie z punktu widzenia praw i gwarancji procesowych strony. Podnoszone zaś przez skarżącego argumenty o wypowiedzeniu w maju 2010 r. pełnomocnictwa, nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż jak sam skarżący przyznaje o fakcie tym niepoinformował on organu rozpoznającego sprawę. W tym stanie rzeczy prawidłowe było działanie zarówno Wojewody [...] jak też Ministra, polegające na skierowaniu decyzji do pełnomocnika. Taki sposób postępowania wynika bowiem z art. 40 § 1 k.p.a., nakazującego doręczanie pism procesowych pełnomocnikowi strony. Sąd podziela również stanowisko Ministra Infrastruktury, iż w sytuacji doręczenia pisma procesowego zarówno pełnomocnikowi jak też bezpośrednio stronie, skutki prawne rodzi wyłącznie doręczenie dokonane na ręce pełnomocnika. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zwróci się do operatora publicznego o wyjaśnienie okoliczności związanych z awizacją przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego przez Z. Z. odwołania, którego treści Sąd nie przesądza.