IV SAB/Wr 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. R. K. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2009 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie pomocy finansowej w związku z poniesionymi stratami powstałymi podczas powodzi. Organ I instancji po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku ceowego z uwagi na zaistniałe zdarzenie losowe. Od decyzji tej w ustawowym terminie wniosła odwołanie R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji wskazując motywy jej podjęcia. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...], ponownie orzekł o odmowie przyznania zasiłku celowego z uwagi na zaistniałe zdarzenie losowe. R. K. od decyzji tej wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. R. K. na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wr 606/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia[...], nr [...], po raz kolejny odmówił stronie przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Od decyzji tej odwołanie wniosła R. K. Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] po raz kolejny uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność dokonania ustaleń zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiono skarżącej przyznania przedmiotowego zasiłku. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o odmowie przyznania R. K. wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Od decyzji tej pismem z dnia 8 maja odwołanie wniosła R. K. Całość akt sprawy wpłynęła do Kolegium Odwoławczego 18 maja 2011 roku. Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. Nr SKO 4101/75/2011 Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 35 1 § 2 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomiło stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazało nowy termin załatwienia sprawy (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], rozpatrzyło odwołanie uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu decyzji wskazując motywy jej podjęcia. Przedmiotową decyzję strona odebrała 26 lipca 2011 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Pismem z dnia 23 czerwca 2011 roku R. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. K. wskazała na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W motywach zarzuciła przeciąganie terminów, zadawanie jej zdaniem fikcyjnych dodatkowych pytań biegłemu, zbędne przesłuchania stron i świadków, przy czym większość tych zarzutów została skierowana pod adresem pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. zarzuciła natomiast długotrwałość rozpatrywania jej sprawy z powołaniem się na art. 35 i 36 k.p.a. Uznała, że intencją organów jest działanie z premedytacją w celu zmuszenia jej do rezygnacji z dochodzenia zasiłku celowego. W dalszej części skargi powołała się na trudną sytuacje zdrowotną – swoją i męża (niepełnosprawność), oraz córki, a także na ciężką sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stan sprawy. Pismem z dnia 5 września 2011 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], nr [...] przyznającą jej zasiłek celowy z uwagi na zaistniałe zdarzenie losowe w kwocie 872,60 zł oraz odwołanie od tej decyzji z dnia 5 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dale p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2008r., II SAB/Po 42/11, CBOSA). Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 ppsa, związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjąć należy, że – wbrew zarzutom skargi – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie pozostaje w przewlekłości. Materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), która ustala ogólne zasady przyznawania przewidzianych w niej świadczeń, jak i szczegółowe przesłanki konkretyzujące sytuację prawną osoby ubiegającej się o świadczenie. Procesową podstawę podejmowania przez organ odwoławczy decyzji stanowiły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w rozważanym przypadku, przepis art. 138 § 2 k.p.a., który nakazuje organowi drugiej instancji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może (w obecnym brzmieniu powinien) wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ II instancji podejmując decyzję o uchyleniu niekorzystnych dla skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia każdorazowo wskazywał powody leżące u podstaw ferowania decyzji kasacyjnych i określał zakres postępowania wyjaśniającego, które – jego zdaniem – należało przeprowadzić w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocena okoliczności w całokształcie zgromadzonych dowodów. Znamienne jest przy tym, iż również sama skarżąca w złożonej skardze i pismach procesowych nie wskazuje jakiegokolwiek sposobu przyspieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, jak również nie wskazuje na czym przewlekłość tegoż postępowania miałaby polegać, ograniczając się jedynie do postawienia Kolegium nieumotywowanego zarzutu długotrwałego rozpatrywania sprawy z powołaniem się na art. 35 i 36 k.p.a. Należy zauważyć, że decyzje organu odwoławczego były – co do zasady – podejmowane w ustawowym terminie (licząc od dnia doręczenia mu akt administracyjnych sprawy), a nieliczne, niewielkie odstępstwa od przewidzianego terminu z pewnością nie mogą być zarachowane na poczet przewlekłości postępowania. W wypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie, Kolegium zawiadomiło o tym stronę. Należy przy tym zauważyć, że strona nie skorzystała z możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji kasacyjnych podejmowanych (po wyroku sądowym z dnia 8 kwietnia 2010r.) przez Kolegium, co mogło nastąpić poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu działania organu II instancji w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio bądź pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do załatwienia wniosku skarżącej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że sprawa skargi R. K. na przewlekłość postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. została wyłączona do oddzielnego postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2010r. sygn. IV SAB/Wr 91/11.