II SA/Lu 626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzenia wód opadowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. i M. B. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem kosztów postępowania. Na skutek wystąpienia H. i M. małżonków B. w sprawie zalewania ich działki wodami opadowymi z terenu sąsiedniej działki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił strony. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2010 r. pozwoliły ustalić, że na działkach nr 3149/24 i 3149/26 stanowiących własność A. i J. małżonków M. posadowiony jest budynek mieszkalny w odległości 3,70 m od ogrodzenia działki sąsiedniej nr 3149/14 stanowiącej własność H. i M. małżonków B. Wody opadowe z części budynku odprowadzane są za pomocą rur spustowych na teren własnej nieutwardzonej działki stanowiącej drogę dojazdową. Droga ta wyprofilowana jest w kierunku działki sąsiedniej, co według małż. B. powoduje zalewanie ich działki. Jednakże jak organ wskazał, J. M. w toku postępowania dokonał zaniżenia gruntu drogi dojazdowej wzdłuż istniejącego cokołu ogrodzenia oraz oświadczył, że zamierza dokonać drenażu własnej działki w celu przechowywania wód opadowych do celów gospodarczych. Ponadto wykonał wzdłuż ogrodzenia działki rowek odwadniający w celu łatwiejszego odprowadzania wód opadowych. Na tej podstawie organ przyjął, że odprowadzanie wód opadowych z budynku odbywa się na własny teren nieutwardzonej działki, co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony. Przy czym - zdaniem organu - nie można uznać za utwardzenie działki ułożenie płyt betonowych na drodze o szerokości około 1 m, gdyż nie utrudnia to wchłaniania wód opadowych. W tych okolicznościach organ wskazał, iż brak jest możliwości prowadzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i M. małż. B. zarzucając organowi, iż ten rozstrzygnął sprawę bez wszechstronnego wyjaśnienia istotnych jej okoliczności oraz bezpodstawnie przyjął, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Podnieśli, iż woda z części dachu budynku jest kierowana na drogę znajdującą się wzdłuż granicy ich działki, która ponadto ma sztucznie ukształtowany spadek w kierunku ich działki, co w sposób bezpośredni powoduje odprowadzanie wody opadowej na ich działkę. Woda z uwagi na istniejącą drogę nie jest wchłaniana. W tych okolicznościach - ich zdaniem - istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej w zakresie wykonania odpowiednich prac związanych z odprowadzeniem wód opadowych w innym kierunku niż działka sąsiednia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie uchybia przepisom prawa. Następnie wyjaśnił, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 k.p.a wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji, ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jego zdaniem przeprowadzone postępowanie wykazało, że odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego odbywa się na nieutwardzony teren własnej działki. Usytuowanie na całej długości drogi dwóch pasów betonowych płyt chodnikowych o łącznej szerokości ok. 1 m nie wpływa ujemnie na wchłanianie wody przez grunt. Działanie takie zgodne jest z treścią § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), a zatem brak jest podstaw prawnych do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Powyższą decyzję H. i M. małż. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uznając ją za niezgodną z prawem. Skarżący przede wszystkim podnieśli, że ustalenia organów są błędne. Ich zdaniem wody opadowe z działki sąsiedniej zalewają ich działkę. Rury spustowe skierowane są w stronę ich działki, a ułożone na drodze płyty betonowe zmniejszają powierzchnię chłonną gruntu w czasie gwałtownych opadów. Ponadto rowek wzdłuż cokołu jest na tyle mały, że nie jest w stanie zgromadzić nadmiaru wody i nie spełnia swojej roli. Jego wykonanie wręcz pogorszyło sytuację, bowiem nagromadzona w nim woda powoduje niszczenie cokołu. Powyższe oznacza także, że organ nie podjął starań niezbędnych do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego posadowionego na działkach nr 3149/24 i 3149/26 w miejscowości F. 41F. Podstawą prawną kontrolowanych decyzji był art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu istniejąca w sprawie sytuacja nie uzasadniała jednak zastosowania wyżej wymienionego przepisu i umorzenia postępowania. Podkreślić bowiem należy, że instytucja umorzenia postępowania w zgodnej opinii doktryny dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania. W przepisie art. 105 k.p.a. ustawodawca położył jednak nacisk nie na istnienie tej przeszkody, lecz na brak przedmiotu postępowania czyli bezprzedmiotowość. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z tego, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe, bo po jego wszczęciu wykryto przyczynę bezprzedmiotowości. W drugim przypadku przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się dopiero po wszczęciu postępowania. Powyższe potwierdza bogate w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 1161/06 stwierdził, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Tym samym umorzenie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej). Organ administracji nie może natomiast umorzyć postępowania, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1593/06). Oczywistym bowiem jest, iż żądanie inicjatora postępowania z ustalonych w sprawie względów może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Dlatego też bezzasadności wniosku nie należy mylić z bezprzedmiotowością postępowania. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowić to będzie niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się na wniosek skarżących i dotyczyło sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej, który ich zdaniem jest niewłaściwy, gdyż powoduje cykliczne zalewanie ich działki. Sposób odprowadzenia wód opadowych z budynku został natomiast wprost uregulowany przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - § 28 ust. 1 i 2. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż sposób odprowadzenia wód opadowych jest najczęściej wynikiem wykonania lub zaniechania wykonania prac zarówno na gruncie, jak i w obiekcie budowlanym, skutkiem czego może dojść do przedostawania się tych wód na teren sąsiedniej nieruchomości, czego czynić nie wolno. Stosownie do treści § 28 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku możliwości przyłączenia do takiej sieci wody opadowe winny być odprowadzone na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w sprawie istniały przesłanki zarówno prawne, jaki i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co oznacza, że organy nie mogły umorzyć postępowania. Podsumowując, wskazać należy, że likwidacja skutków szkodliwych działań ze strony właściciela gruntu (obiektu budowlanego) związanych z odprowadzaniem wód opadowych należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, które to dysponują odpowiednimi środkami zmierzającymi do doprowadzenia terenu lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 48 – 51, art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy). Zatem organy te, w zakresie należnych im kompetencji obowiązane są rozpatrzyć żądanie strony co do istoty i po jego przeanalizowaniu wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Podnieść jednak należy, że wydanie decyzji marytorycznej winno zostać poprzedzone kompleksowym i wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak wyczerpujących ustaleń w zakresie spornej kwestii rodzi bowiem wątpliwość co do rzetelności działania organu. W przedmiotowej sprawie w istocie nie wiadomo na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organ uznał, że sposób odprowadzenia wód opadowych z budynku małżonków M. na teren działki skarżących odpowiada wymogom wynikającym z § 28 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Możliwość odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony zachowana jest jedynie gdy wody te pozostają na tym terenie, a nie przedostają się dalej na działki sąsiednie. W takim przypadku warunkiem zastosowania tego sposobu odprowadzania wód opadowych jest chłonność gruntu, która istnieje wyłącznie gdy grunt, na który odprowadzane są wody opadowe jest nieutwardzony. Tymczasem jak wynika z akt sprawy odległość ściany budynku mieszkalnego od granicy z działką skarżących, na której zamontowane są dwie rury spustowe zbierające wodę z części budynku wynosi 3,70 m. Przy czym ten pas gruntu (na całej długości drogi) na szerokości około 1 m (2x0,50 m) został utwardzony za pomocą płyt chodnikowych, tworzących utwardzony dojazd do działek położonych głębiej. Z tych względów całkowicie bezpodstawne są twierdzenia organów, iż wody opadowe odprowadzane są na własny teren nieutwardzony, gdyż teren ten co najmniej w ¼ części jest utwardzony. Ponadto w pewnych sytuacjach (znaczny spadek terenu, niska chłonność gruntu, duża ilość wód opadowych, mała powierzchnia terenu nieutwardzonego) odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony nie zapobiega przedostawaniu się tych wód na nieruchomości sąsiednie, a jak wskazano tego typu sytuacja jest niedopuszczalna. Wówczas właściciel nieruchomości obowiązany jest do innego sposobu ich odprowadzania, zgodnie z treścią § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia. Treść § 28 zawiera bowiem zakaz przedostawania się wód opadowych na teren działek sąsiednich wskazując przy tym techniczne sposoby umożliwiające zachowanie tego zakazu. Jednakże ustalenie właściwego sposobu odprowadzenia wód opadowych winno zostać poprzedzone ustaleniem za pomocą wszelkich dostępnych dowodów dołączonych do akt sprawy, czy w rzeczywistości istniejący sposób odprowadzania wód opadowych nie powoduje przedostawania się ich na teren działki sąsiedniej. W szczególności organ będzie miał obowiązek ustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez skarżących. Z tych wszystkich względów zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto stosownie do wyniku sprawy należało zasądzić od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, które sprowadziły się do wpisu od skargi (art. 200 tej ustawy). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej poczynionych wywodów Sądu.