I OSK 2596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1448/11 w sprawie ze skargi A. S. i K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/11 oddalił skargę A. S. i K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S. i K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. (stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę-Gminę Warszawa-Śródmieście z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w Warszawie, przy ul. [...] o pow. 1151 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 7, w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] listopada 1991 r., Wojewoda Mazowiecki wydał wyżej opisaną decyzje komunalizacyjną, opierając ją na art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr 32270 z dnia 9 listopada 1991 r. wystąpiły A. S. i K. R., będące spadkobierczyniami dawnych właścicieli spornej nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego. Ponownie rozpatrując wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołał się do treści art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a., w oparciu o który ustala się przymiot strony postępowania. Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby mogące udokumentować, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość przy ul. [...], o pow. 1151 m2, zabudowana budynkiem mieszkalnym, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 7, w obrębie ewidencyjnym [...] stanowiła współwłasność osób fizycznych – małżonków W. i H. R., w równych częściach niepodzielnie co do 3/4 części, oraz małżonków S. vel S. i H. C. – w równych częściach co do 1/4 części. Nieruchomość ta na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność gminy m.st. Warszawy (działka nr 7 stanowi dawną nieruchomość hipoteczną nr [...]). Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 2 października 2006 r. (L.dz. 1392/06) wynika, że nieruchomość hipoteczna nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego, którym odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu wskazanej nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu orzeczenia SKO podano, że dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. W. i H. R., nie składali wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Orzeczenie z dnia 10 grudnia 1951 r., które stwierdzało nie przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte bez wniosku uprawnionych podmiotów. Organ podniósł, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na mocy którego wszelkie grunty warszawskie przeszły na własność ówczesnej Gminy st. Warszawy nadal obowiązuje. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), czyli w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, dlatego A. S. i K. R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Skargę na powyższą decyzję wniosły A. S. i K. R. Wnosząc o uchylenie obu wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 w związku z art. 77, art. 6 i art. 8, a także art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podniosły, że kwestionowane decyzje naruszają m.in.: a) art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oraz b) art. 1, art. 5 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dn. 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), a także przepisy rozporządzeń wykonawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zarzut, że dekret z dnia 26 października 1945 r. nie był źródłem prawa w rozumieniu art. 3 zd. 2 i art. 3 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest niezasadny. Sąd odwołał się w tym względzie m.in. do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., nr SK 5/01 odnoszącego się do analogicznego zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Była bowiem objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stając się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Prawidłowo więc ocenił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że A. S. i K. R. nie mogły zostać uznane za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż nie legitymowały się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., lecz jedynie interesem faktycznym związanym z posiadaniem roszczeń dekretowych do przedmiotowej działki. Brak wykazania się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wcześniej podlegającego działaniu art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na gruncie którego przeszło ono na własność gminy, a następnie na własność Skarbu Państwa, który był właścicielem tej nieruchomości z dniu 27 maja 1990 r., uniemożliwia kwestionowanie zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1991 r., stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę Warszawa-Śródmieście własności przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie stanowi takiego tytułu posiadanie roszczeń tzw. dekretowych do przedmiotowej działki, bowiem wiąże się to z interesem faktycznym a nie interesem prawnym, który jest niezbędnym składnikiem przymiotu strony na gruncie art. 157 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 1, 5 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest bezzasadny, ponieważ w niniejszej sprawie MSWiA nie rozpatrywał sprawy nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, lecz zakończył sprawę na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Złożenie przez A. S. w dniu 17 kwietnia 2009 r. wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip.[...] nie uprawnia skarżącej do kwestionowania uprawnień własnościowych Skarbu Państwa do działki oznaczonej w dacie 27 maja 1990 r. jako numer ewidencyjny [...]. Na mocy dekretu prawo własności dawnych właścicieli do gruntu hipotecznego nr [...] przeszło w 1945 r. definitywnie na rzecz podmiotu publicznoprawnego, a dawnym właścicielom gruntu lub ich spadkobiercom służy jedynie roszczenie o ustanowienie na gruncie użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 2 dekretu) bądź uprawnienia z art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pod warunkiem że spełniają przesłanki wynikające z tych przepisów. Kwestie związane z terminem złożenia wniosku dekretowego oraz objęciem gruntu przez gminę w posiadanie wykraczają zdaniem Sądu I instancji poza przedmiot niniejszej sprawy i nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegały na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w wyniku odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy skarżącą była stroną postępowania. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu I instancji oraz zasądzenie na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu wynagrodzenia z tytułu udzielonej i nieopłaconej pomocy prawnej na etapie postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla prawidłowego zastosowania art. 157 § 2 k.p.a. niezbędne jest posiłkowanie się unormowaniem zawartym w art. 28 tego kodeksu. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęciu interesu prawnego nie można odmówić cech zjawiska, które powinno zaistnieć obiektywnie, tym niemniej jego istnienie lub nieistnienie powinno być efektem rozpoznania konkretnej sprawy, zaś stanowisko odnośnie interesu prawnego należy zawrzeć w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Samo żądanie wszczęcia postępowania rodzi obowiązek jego wszczęcia bez potrzeby wstępnego badania istnienia interesu prawnego u podmiotu domagającego się jego wszczęcia. Skarżącej, jako spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości przysługuje interes prawny w postaci praw rzeczowych do budynków usytuowanych na spornym gruncie. Na mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Wobec tezy wyrażonej przez organy administracji, zgodnie z którą spadkodawcy A. S. nie złożyli wniosku w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, nie było podstaw prawnych do orzekania w zakresie przyznania im prawa wieczystej dzierżawy. Tak więc nie znalazł zastosowania przepis art. 8 dekretu. Wobec powyższego A. S. przysługują prawa rzeczowe do budynków usytuowanych na spornej nieruchomości i wbrew ustaleniom sądu administracyjnego I instancji, przysługuje jej interes prawny w zakresie kwestionowania decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Sąd obowiązany był – zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy – rozpoznać sprawę w postępowaniu kasacyjnym w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, w myśl zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. S. i K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 czerwca 2011 r., nr 352 nie dostrzegł naruszenia w postępowaniu administracyjnym powołanych wyżej przepisów w sytuacji gdy naruszenie to – jak twierdzi skarżąca – miało charakter, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku A. S. i K. R. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Warszawskiego w dniu [...] listopada 1991 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę – Gminę Warszawa Śródmieście z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w Warszawie, przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 7 w obrębie ewidencyjnym [...] nie wykazały, że w dniu 27 maja 1990 r. to skarżącym, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do komunalizowanego mienia. Tylko posiadanie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości dawałoby podstawę, by skarżące mogły twierdzić, że są stroną postępowania, o której mowa w art. 28 k.p.a., na wniosek której, w myśl art. 157 § 2 k.p.a., może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżące nie wskazały okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, że na ich żądanie winno być wszczęte postępowanie nieważnościowe. Nie mogło w tym względzie odnieść zamierzonego skutku odwołanie się do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. A. S. i K. R. są spadkobierczyniami dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Powołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu decyzją z dnia 21 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1951 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej, bowiem ustalono, że nie składali oni wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, a więc postępowanie administracyjne wszczęte zostało z rażącym naruszeniem prawa, bo bez wniosku uprawnionych podmiotów. W takim przypadku, gdy wniosek dekretowy nie został złożony, podobnie jak w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy (Skarbu Państwa) z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (patrz aktualny nadal pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 9 października 1962 r., sygn. akt I CR 819/61, Lex nr 106022). Nietrafne więc było zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że A. S. przysługują prawa rzeczowe do budynków usytuowanych na spornej nieruchomości. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że we wniosku z dnia 16 listopada 2009 r. A. S. i K. R., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 9 listopada 1992 r. wskazywały, że została ona wydana bez podstawy prawnej, bowiem nie został jeszcze rozpoznany złożony przez A. S. wniosek dekretowy z dnia 16 kwietnia 2009 r. Skoro nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r., z której wynika, że dawni właściciele nieruchomości dekretowej nie wystąpili ze stosownym wnioskiem, to twierdzenie, że złożenie przez A. S. – następcę prawnego współwłaścicieli w dniu 17 kwietnia 2009 r. wniosku z dnia 16 kwietnia 2009 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., uprawnia skarżące do kwestionowania uprawnień Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej działki w dniu 27 maja 1990 r. jest co najmniej przedwczesne. Słusznie też stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że w niniejszym postępowaniu nie mogły być rozpoznane kwestie merytoryczne dotyczące wskazanego wniosku. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez ustanowionego z urzędu adwokata orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.