I SA/Wa 1628/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza R. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], orzekającej o odmowie przyznania R. J. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...] złotych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] listopada 2010 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek R. J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – I. J. Następnie w dniu [...] marca 2011 r. wnioskodawca dołączył do akt orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] lutego 2011 r. zaliczające I. J. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wraz kopią wniesionego od tego orzeczenia odwołania do Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W toku postępowania wyjaśniającego organ uzyskał także zaświadczenie z [...] kwietnia 2011 r. wystawione przez Burmistrza R. potwierdzające, że R. J. zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą od dnia [...] grudnia 2010 r. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz R. decyzją z [...] kwietnia 2010 r., odmówił przyznania R. J. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...] złotych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia bowiem przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uprawniającej do jego uzyskania, gdyż nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zawieszenie bowiem działalności gospodarczej nie jest, w myśl powołanej ustawy, utratą dochodu, a jedynie jej wyrejestrowaniem (art. 3 pkt 23 lit.f). Od decyzji tej R. J. wniósł odwołanie podnosząc, iż z pracy zarobkowej zrezygnował [...] lipca 2007 r. W wyniku rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza R. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie było przedwczesne, z uwagi na złożenie przez I. J. odwołania od orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności. Złożenie tego odwołania oznacza zaś, że brak jest w obiegu prawnym orzeczenia o niepełnosprawności. Przywołując natomiast treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy wywodził, że przepis ten określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne: pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W przedmiotowej sprawie – jak wynika z akt – R. J. jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...] grudnia 1989 r., przy czym działalność ta została zawieszona od [...] grudnia 2010 r. Kolegium zaś, odmiennie niż organ pierwszej instancji, stoi na stanowisku, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie tej działalności wiąże się zatem z faktyczną rezygnacją z jej wykonywania. W tym stanie rzeczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zdaniem Kolegium istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. zakwestionował uzasadnienie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wskazując na błędne ustalenie przez organ daty zawieszenia działalności gospodarczej, gdyż zawiesił ją już [...] lipca 2007 r., a nie [...] grudnia 2010 r. Zarzucił ona również organom, że odwołują się one do art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy jego zdaniem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje mu na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Wniósł on jednocześnie o wystąpienie do ZUS w W. o potwierdzenie, kiedy zawiesił działalność gospodarczą oraz o ustalenie czy ciąży na nim obowiązek alimentacyjny opieki nad matką zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ww., a także czy należą mu się świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast o prawie strony do konkretnego świadczenia (czego domaga się skarżący). W związku zaś z uczynieniem przedmiotem skargi wyłącznie uzasadnienia decyzji, wyjaśnić należy, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, a więc elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem i nie może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W tej sytuacji, mimo ograniczenia przedmiotu zaskarżenia do uzasadnienia decyzji, Sąd dokonał kontroli legalności całej decyzji. Dokonując w ramach ww. kryteriów oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja, nie narusza prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę nie uchybiło zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium skorzystało z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. – o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 Nr 6, poz. 18), stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja ta nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty, a podejmując ją organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, wady postępowania pierwszoinstancyjnego muszą być na tyle istotne, że nie mogą być przez organ odwoławczy sanowane, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawą uchylonej decyzji Burmistrza R. był art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania w tym trybie R. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne było ustalenie stopnia niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje on opiekę. To zaś obligowało organ pierwszej instancji do powstrzymania się z podejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie do czasu przedłożenia przez stronę prawomocnego orzeczenia stwierdzającego tę niepełnosprawność, wydanego przez uprawniony organ. Skoro zatem - jak w niniejszej sprawie - od wydanego w tym przedmiocie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności matka wnioskodawcy wniosła odwołanie, to do czasu jego rozpoznania, organ pierwszej instancji nie miał możliwości ustalenia w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, a więc z zachowaniem reguł ustanowionych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.pa., czy spełniona została (bądź nie) jedna z ustawowych przesłanek warunkujących uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Tym samym decyzja B. R. z [...] kwietnia 2011 r. wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygała sprawę przy nieustalonym stanie faktycznym niezbędnym dla jej zakończenia. Trafnie także Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło organowi pierwszej instancji, iż dokonując oceny przesłanki rezygnacji z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sposób wadliwy dokonał on oceny skutków zawieszenia przez wnioskodawcę prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodzić się bowiem należy z Kolegium, że stan zawieszenia działalności gospodarczej oznacza, w świetle art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), że osoba prowadząca uprzednio działalność gospodarczą, w sposób faktyczny rezygnuje z jej wykonywania, a tym samym nie podejmuje w tym okresie pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzone uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji, zważywszy na zakres niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania, nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach prowadzonego we własnym zakresie postępowania rozpoznawczego, gdyż działaniem takim Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykraczałoby poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Trafnie zatem organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Burmistrz R., a sprawę objętą wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2010 r. przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzyskania przed rozstrzygnięciem sprawy prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności matki wnioskodawcy oraz uwzględnienia, w toku stosowania przez organ norm prawa materialnego, wykładni tych przepisów przedstawionej przez Kolegium. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego powołania się przez Kolegium na art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako podstawy ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, uznać należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W żadnej bowiem części uzasadnienia organ odwoławczy nie powołuje się na tą podstawę. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy został zredagowany w ten sposób, że składa się on z wstępu do wyliczenia, trzech punktów oraz części wspólnej rozpoczynającej się znakiem tiret ("-") odnoszącej się do wszystkich punktów. Tym samym, każdy z tych punktów musi być odczytywany łącznie z częścią wspólną. To zaś oznacza, że istniejący po stronie skarżącego obowiązek alimentacyjny względem matki, którego organy – wbrew temu co twierdzi skarżący - nie kwestionują, nie jest jedyną przesłanką warunkującą uzyskanie świadczenia, określoną ww. przepisem Za chybiony również uznać należy zarzut, błędnego ustalenia przez organ daty zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Zważyć bowiem należy, że zawarte w uzasadnieniu decyzji określenie tej daty na dzień "[...] grudnia 2010" odnosi się do informacji wskazywanej w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu wydanym przez uprawniony do tego organ, w oparciu o dane zawarte w ewidencji działalności gospodarczej. Zaświadczenie to, korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Podkreślić jednocześnie należy, że skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oznacza, że stan faktyczny sprawy, niezbędny dla jej merytorycznego rozstrzygnięcie, będzie ponownie ustalony w postępowaniu prowadzonym przed tym organem. Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium mieści się, w ocenie Sądu, w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a., a treść jej uzasadnienia sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. i potwierdza zasadność skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień kasacyjnych. Tym samym wniesiona przez R. J. skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.