II SA/Wa 960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił P.D. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że skarżący znalazł się na [...] miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji prokuratorskiej. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów niż P.D.. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające mu przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Wobec faktu umieszczenia P.D. na liście klasyfikacyjnej na miejscu niezapewniającym możliwości kontynuowania szkolenia na aplikacji prokuratorskiej, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uznał, że aplikant nie spełnia warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień. W wyniku rozpoznania odwołania P.D. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wywodził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ww. ustawy ,aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości motywował, że analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dotyczących zasad przyznawania stypendium, prowadzi do wniosku, że przyznanie aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole, nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra, przyznanie stypendium albo odmowa jego przyznania jest to czynność materialno - techniczna. Istotą tej czynności jest zaistnienie sytuacji upoważniającej odpowiedni organ do podjęcia czynności, za pomocą której "otworzy się" skutek prawny tej normy prawnej, która upoważniła ten podmiot do działania. Działania materialno – techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, nie mniej jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno – techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora Krajowej Szkoły, odmawiająca przyznania stypendium P.D., została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.D. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury z dnia 29 stycznia 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuznaniem skarżącego za osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia, a w konsekwencji odmowę wypłaty stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji przyznającej mu stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. w kwocie 2711 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 6 grudnia 2010 r. do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że o ile można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że wypłata stypendium następuje w drodze czynności materialno – technicznej, to nieprawidłowym jest twierdzenie, że również odmowa przyznania stypendium następuje w drodze takiej czynności. Zdaniem skarżącego, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Skarżący motywował, że nie ma istotnego znaczenia, że w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprost nie przewidziano wydania decyzji w sprawie odmowy przyznania stypendium. P.D. zwrócił uwagę, że w orzecznictwie powszechnie wyrażany jest pogląd, iż z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Skarżący wywodził, że przepisy prawa pozwalają na przyznanie mu dochodzonego stypendium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy powyższa sprawa należy do kognicji sadów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy wydanej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia czy istnieje droga postępowania przed sądami administracyjnymi nieistotne jest, czy decyzja ta rozstrzyga sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Ocena prawidłowości wydanej decyzji zależy więc także od ustalenia, czy przedmiotem postępowania administracyjnego była indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, czy też sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie ukształtowane zostało zapatrywanie, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeśli treść stosunków prawnych łączących strony, które są równorzędnymi podmiotami, obejmuje ich wzajemne prawa i obowiązki albo tworzy dany stan prawny. Jeśli zaś jeden z podmiotów ma pozycję działającego w ramach swej władzy zwierzchniej, to taki stosunek nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 12 marca 2003r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129, uchwała SN z dnia 5 października 2001r., III CZP 46/01, OSNC 2002, nr 7 – 8, poz. 85). Pamiętać przy tym należy, że źródłem powstania stosunku cywilnoprawnego może być zdarzenie obejmujące okoliczności i fakty, z którymi hipotezy norm wiążą określone w dyspozycjach konsekwencje cywilnoprawne, w tym także wydanie decyzji administracyjnej (por. uchwała SN z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSNC 2009, nr 4, poz. 57). W rozpoznawanym przypadku nie można stwierdzić, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, nie charakteryzuje się bowiem równorzędnością podmiotów, a wręcz przeciwnie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury działa w ramach swych zwierzchnich uprawnień. Nie można więc w takiej sytuacji mówić, iż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Brak jest także źródła powstania stosunku cywilnoprawnego. Pomiędzy skarżącym a Dyrektorem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie została zawarta umowa, która zobowiązywałaby ten ostatni z wymienionych podmiotów do wypłaty stypendium. Brak też jest jakiegokolwiek innego źródła powstania tego stosunku cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (ONSA 2001, nr 3, poz. 98), w której wyrażono pogląd, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej (patrz także uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 5/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 9). Warto także przytoczyć pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., I SAB/Wa 43/05, iż za sprawy z zakresu administracji publicznej należy uznać także sprawy o przyznanie lub odmowę przyznania stypendium doktoranckiego. W ocenie Sądu, powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury i aplikanta łączy stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego organizacja aplikacji, prawa i obowiązki aplikantów określone zostały przez ustawę, która Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wyposażyła w cechy władztwa zwierzchniego. Odmienną zaś kwestią jest rozważenie, czy przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium winna przybrać formę decyzji. Zgodzić się należy z organem, jak i skarżącym, iż przyznanie stypendium ma charakter czynności materialno – technicznej, a więc nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym – wypłatę stypendium. Odmowa zaś dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., I OSK 1301/09, LEX nr 595056). Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, iż pomimo braku w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wymienienia, iż w kwestii stypendium Dyrektor Krajowej Szkoły orzeka w formie decyzji, to w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia rozstrzygnięcie winno przybrać kształt decyzji administracyjnej. Zasadnie więc Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, procedując w sprawie odmowy przyznania stypendium, orzekł w formie decyzji administracyjnej. Okoliczności te przesądzają więc o zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe, a więc nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Zadaniem organu odwoławczego więc było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakreślonej ramami tej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawioną powyżej argumentację prawną i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w sposób merytoryczny rozstrzygnąć sprawę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.