I OSK 338/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 617/11 w sprawie ze skargi Bieszczadzkiego Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 617/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] maja 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Starosta Bieszczadzki, wnioskiem z 17 stycznia 2011 r., wystąpił do Wójta Gminy Lutowiska o zatwierdzenie podziału działek wymienionych w tym wniosku, m.in. nr [...] położonej w Ustrzykach Górnych, uzasadniając podział potrzebą zaspokojenia roszczeń wynikających z ustawy o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, zaś Wójt Gminy podział zatwierdził decyzją z [...] marca 2011 r. Odwołanie od decyzji wniósł Bieszczadzki Park Narodowy, zarzucając naruszenie prawa, a także, że podziału dokonano na cele wygaszenia prawa trwałego zarządu, służącego Parkowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2011 r., wskazaną na wstępie, umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż Bieszczadzki Park nie ma przymiotu strony w postępowaniu o podział, bowiem trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym ani ograniczonym prawem rzeczowym, które uzasadniałyby interes prawny w postępowaniu. Zdaniem Kolegium w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy prawnej, na mocy której Park mógłby się domagać ochrony prawnej, a nadto podział nieruchomości nie wpłynie na zakres uprawnień Parku służących w ramach prawa trwałego zarządu. Bieszczadzki Park Narodowy wniósł skargę na decyzję Kolegium, wskazując na wadliwość uznania braku przymiotu strony w postępowaniu. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Stan faktyczny sprawy nie jest między stronami sporny, spór natomiast dotyczy tego, czy Bieszczadzki Park ma interes prawny w postępowaniu o podział działki, co do której Park ma prawo trwałego zarządu. Trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej stwarza po ich stronie uprawnienie do korzystania z nieruchomości w sposób, który przykładowo wymienia art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród tych uprawnień mieści się prawo do udziału w postępowaniach administracyjnych, które wynika też z samej istoty zarządu, mającego umożliwić jednostce organizacyjnej – korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności, należącej do zakresu jej działania. Przeciwne stanowisko powodowałoby, że jednostki te nie mogłyby realizować działania określonego przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu. W niniejszej sprawie interes prawny Bieszczadzkiego Parku wynika z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, bądź – po uchyleniu – rozpoznania skargi i jej oddalenia. Wyrokowi Kolegium zarzuciło, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 102 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Kolegium, doprowadziła do błędnego zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca, 2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy, poprzez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji nieuprawnione generalne stwierdzenie, iż w zakresie trwałego zarządu park narodowy posiada legitymację czynną do skutecznego złożenia odwołania w każdej sprawie o podział nieruchomości oddanej mu w trwały zarząd, podczas gdy z przywołanych przepisów prawa uprawnienia tego wywieźć nie można. Odmienna wykładnia Sądu skutkowałaby oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie nie ma żadnych podstaw do uznania, że Bieszczadzki Park Narodowy może być stroną postępowania o podział działki nr [...], gdyż nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, który stanowiłby dla Parku, posiadającego nieruchomość w trwałym zarządzie, źródło interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a roli tej nie pełnią przepisy art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie uznał, iż Bieszczadzki Park Narodowy ma przymiot strony w postępowaniu o podział działki nr [...] położonej w Ustrzykach Górnych. Legitymację Bieszczadzkiego Parku Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł z istoty prawa trwałego zarządu, służącego Parkowi do działki nr [...]. W dacie orzekania przez organy i Wojewódzki Sąd prawo takie do nieruchomości służyło parkowi. Jednak z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 224, poz. 1337), dalej "ustawa", i zmiany dokonane tą ustawą, tak w statusie prawnym parków narodowych, jak i tytułach prawnych do nieruchomości będących we władaniu parków nie mogą zostać pominięte przez Naczelny Sąd w niniejszym postępowaniu ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ustawa parkom narodowym nadała status państwowych osób prawnych – art. 1 pkt 3 – poprzez dodanie art. 8a, którego ust. 1 otrzymał brzmienie "Park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zaś ust. 2 wskazał, że wykaz parków – jako osób o takim statusie zawiera załącznik do ustawy. Z kolei art. 1 pkt 5 ustawy nadał art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody brzmienie "Z dniem wejścia w życie ustawy o ustanowieniu parku narodowego albo rozporządzenia w sprawie zmiany jego granic park narodowy nabywa z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jego granicach i służących realizacji jego celów oraz własności położonych na tych nieruchomościach budynków, innych urządzeń i lokali". Zmiana ta nadała zatem parkom narodowym status osób prawnych, ale również tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości parkom tworzonym lub zmieniającym granice. Jednak z dniem 1 stycznia 2012 r. parki istniejące, będące państwowymi jednostkami budżetowymi stały się państwowymi osobami prawnymi, w tym Bieszczadzki Park Narodowy – art. 5 pkt 4 ustawy. Z kolei z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 parki narodowe nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń oraz lokali, zaś decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu wygasły z mocy prawa, o czym przesądza pkt 2 ust. 1 tego artykułu. Powyższe zmiany tak statusu prawnego Bieszczadzkiego Parku Narodowego, który od 1 stycznia 2012 r. stał się państwową osobą prawną, jak i w tytułach prawnych do nieruchomości, będących w jego władaniu, poprzez nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego, spowodowały, że od tej daty Bieszczadzki Park Narodowy jest stroną wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości, do których służy mu prawo wieczystego użytkowania. Wprawdzie stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy nabycie prawa wieczystego użytkowania potwierdzać będzie decyzja właściwego wojewody, to jednak brak tej deklaratoryjnej decyzji nie zmienia w niniejszej sprawie statusu Bieszczadzkiego Parku. Do działki nr [...] w Ustrzykach Górnych Bieszczadzkiemu Parkowi Narodowemu służyło prawo trwałego zarządu, zatem nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego daje do niej tytuł prawnorzeczowy, legitymujący do bycia stroną w postępowaniu o jej podział. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).