II SA/Łd 893/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na "realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ul. A w W., a ul. B w G.". W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że w dniu 6 lipca 2010r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek Burmistrza Gminy W. o udzielenie pozwolenie na realizację wskazanej inwestycji. Postanowieniem z [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w określonym terminie wniosku o brakujące dokumenty. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na realizację wskazanej inwestycji, bowiem inwestor nie wypełnił w całości nałożonych postanowieniem obowiązków. W odwołaniu od tej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie, gdyż jego zdaniem decyzja narusza art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że inwestycja obejmująca budowę drogi gminnej i krajowej winna być realizowana na podstawie dwóch odrębnych decyzji dotyczących różnych kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, decyzją z dnia 12 sierpnia 2010r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przepisów K.p.a. Na wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1187/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż organ odwoławczy uchybił regułom stanowiącym o prawidłowo przeprowadzonym i zakończonym postępowaniu administracyjnym. Wydał decyzję, której uzasadnienie nie przystaje do wskazanych podstaw rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego, rozważyć ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa. Następnie Wojewoda [...] podniósł, że zakres przedłożonego projektu budowlanego obejmuje realizację inwestycji drogowej z uwzględnieniem dróg krajowych, wojewódzkich i gminnych. Nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że w sprawie należy zastosować art. 33 ustawy Prawo budowlane, a podział zamierzenia inwestycyjnego będzie sprzeczny z regulacjami prawnymi. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Skoro zatem ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. wyraźnie i jednoznacznie określa organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla danej kategorii dróg publicznych, brak jest podstaw do zastosowania w tym zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U nr 235, poz. 1539) rozszerzyło kompetencje wojewody, wskazując w § 1 pkt 4, iż wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej. Rozporządzenie to rozszerzyło jedynie kompetencje wojewody we wskazanych sprawach dotyczących budowy lub przebudowy dróg gminnych lub powiatowych, ale tylko w przypadku, gdy konieczność ta wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej, a kompetencje starosty zostały zachowane i nie uległy rozszerzeniu. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 f powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wskazuje, iż decyzja o realizacji inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące przebudowy dróg innej kategorii - w tym zezwolenie na ich przebudowę. Przez pojęcie przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w przypadku dróg publicznych zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zarówno przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w odniesieniu do organu wojewódzkiego, jak i wskazany przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., pozwalają na rozpatrzenie sprawy w zakresie dokonywania jedynie przebudowy drogi. Nie mogą one mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedłożony projekt obejmuje również rozbudowę drogi krajowej wykraczającą poza granice pasa drogowego. Ponadto wiosek o realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003r. składa właściwy zarządca drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg są dla dróg: - krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; - wojewódzkich - zarząd województwa; - powiatowych - zarząd powiatu; - gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wniosek o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie obejmującym drogę krajową został złożony przez niewłaściwy podmiot. W skardze na powyższą decyzję Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa procesowego i materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 11a cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., polegającą na uznaniu, że sprawa ta podlega rozpatrzeniu przez dwa różne organy, tj. starostę - w odniesieniu do drogi gminnej i wojewodę - w odniesieniu do drogi krajowej; 2) błędną wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyczerpując przesłanki zawarte w art. 11b i 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Burmistrz W. złożył wniosek o wydanie "decyzji" wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opiniami oraz kompletną dokumentację projektową. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] nie wskazują braków formalnych i merytorycznych w złożonej dokumentacji. Zgodnie z uprawnieniami gmin, w tym Gminy W., projektowana droga będzie drogą gminną. Zatem organem właściwym do wydania zgody na realizację inwestycji drogowej jest Starosta [...]. Zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym nastąpi przebudowa drogi krajowej w granicach istniejącego pasa drogowego. Pozostałe elementy skrzyżowania z drogami krajowymi będą realizowane poza istniejącymi pasami drogowym. Nowoprojektowane działki oznaczone numerami [...] i [...] w obrębie G. oraz działki [...] i [...] w obrębie 14 miasta W. stanowić będą lub już stanowią własność Gminy W.. Zgodnie z definicją zawartą w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane rozbudowa jest procesem inwestycyjnym podlegającym zasadom opisanym dla budowy. Skoro proces inwestycyjny dla przebudowy drogi podlega takim samym zasadom jak budowa, to podmiotem właściwym do realizacji budowy bądź rozbudowy drogi krajowej jest wyłącznie Skarb Państwa reprezentowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, który będzie inwestorem i właścicielem pasa drogowego. Gmina W., będąca inwestorem dla zadania inwestycyjnego - "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ul. A w W. a ul. B w G." wybuduje publiczną drogę gminną w ramach nowowydzielonych pasów drogowych oraz przebuduje drogę krajową w ramach istniejącego pasa drogi krajowej. Właśnie o przebudowie dróg innej kategorii rozumianej jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego mówi art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Powyższe stanowisko jest zgodne z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zamiarem inwestora jest budowa publicznej drogi gminnej. Nie budzi wątpliwości, że droga to obiekt budowlany rozumiany jako budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie można uzyskać pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego, jeżeli dokumentację techniczną, a tym samym inwestycję, podzieli się na dwa odrębne postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Przedmiotem skargi jest wydana przez Wojewodę [...] decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Poza sporem jest, że Burmistrz W. złożył wniosek o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194). Ustawa ta ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis) w stosunku do innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach, o czym stanowi jej art. 1 ust. 1. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wszczynane jest na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.). Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności przedstawienie proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 - 2, 4 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.). Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje tylko sprawdzenia, czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Przepisy omawianej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. nie upoważniają jednak organów orzekających do oceny racjonalności, czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno wykonawczych (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 936/08, WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07 cyt. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Łd 940/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 11a ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. uregulowano także właściwość organów w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten reguluje właściwość organów niezależnie od ustawy Prawo budowlane. Uregulowanie to nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich organem pierwszej instancji jest wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych organem tym jest starosta. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg, co do zasady, są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). W art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określono jednakże, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. W art. 25 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uregulowano natomiast kwestię rozliczeń związanych z realizacją inwestycji, polegającej na budowie lub przebudowie skrzyżowań dróg różnych kategorii. W myśl tego przepisu koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania, o którym mowa w ust. 1, wraz z koniecznymi drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, ponosi zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy takiego skrzyżowania. Z zestawienia treści przytoczonych przepisów wynika, że zarówno właściwość organu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem omawiana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. łączy z kategorią drogi, z którą związana jest inwestycja objęta wnioskiem, z tym jednak zastrzeżeniem, iż w wypadku inwestycji polegającej na budowie oraz przebudowie skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, inwestorem jest zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii. Konsekwencją takiego unormowania jest nie tylko zmiana w takim wypadku podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, obejmującej budowę oraz przebudowę skrzyżowań dróg różnych kategorii, ale również możliwość zmiany właściwości organu pierwszej instancji, która w myśl przytoczonego wyżej art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. powiązana jest z kategorią drogi. Zauważyć poza tym trzeba, że w ustawie o drogach publicznych zdefiniowano pojęcia budowy drogi, przebudowy drogi i remontu drogi, użytych w tej ustawie. W myśl definicji budowy drogi, użytego w ustawie o drogach publicznych, w tym - jej art. 25 ust. 1 i 2, pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17). Przebudowa drogi to natomiast wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18). Również z przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 3 pkt 7a - wynika, że pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych (...); w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z samego wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację spornej inwestycji wynika, że obejmował on swoim zakresem m.in. budowę skrzyżowania typu rondo małe drogi gminnej z DK nr 45, przebudowę skrzyżowania ul. C z DK nr 43, budowę sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu projektowanej drogi gminnej z DK nr 43 i ul. C, budowę skrzyżowań drogi z drogami powiatowymi (ul. D), DK nr 43 i drogami gminnymi, budowę oświetlenia ulicznego w rejonie projektowanego skrzyżowania drogi gminnej z DK nr 45 oraz DK nr 43 i ul. C. Z materiałów załączonych do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tomu XIV, wynika, że projektowana droga zbiorcza stanowić będzie główny ciąg łączący drogę krajową nr 45 z drogą krajową nr 43 w miejscowości W. oraz drogą wojewódzką nr 486. Połączenie projektowanej drogi gminnej z ciągiem drogi krajowej nr 45 (ul. B) zaprojektowano jako skrzyżowanie typu rondo małe. Przecięcie z drogą powiatową - ul. D zaprojektowano jako skrzyżowanie zwykłe. W rejonie skrzyżowania z ul. A (DK nr 43) zaprojektowano dodatkowy pas dla pojazdów skręcających w lewo. Zaprojektowano budowę lewoskrętów na DK nr 43 i na drogach poprzecznych oraz sygnalizację świetlną. W ramach projektu przewidziano utrzymanie lokalizacji istniejących skrzyżowań oraz budowę nowych. W celu poprawy bezpieczeństwa oraz zwiększenia przepustowości skrzyżowań przewidziano korektę ich geometrii. Połączenie projektowanej drogi gminnej z ciągiem drogi krajowej nr 45 (ul. B) zaprojektowano jako skrzyżowanie typu rondo małe. Dla poprawienia bezpieczeństwa ruchu na projektowanym skrzyżowaniu na DK nr 45 typu rondo małe oraz w rejonie skrzyżowania z DK nr 45 przewidziano budowę oświetlenia ulicznego. W związku z budową lewoskrętów na DK 43 oraz na drogach poprzecznych, dla usprawnienia ruchu oraz dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, zaprojektowano budowę sygnalizacji świetlnej. Zapewniono dostęp do nowoprojektowanej drogi poprzez skrzyżowanie z DK nr 45, DK nr 43 i z drogą powiatową (ul. D) oraz poprzez zjazdy publiczne w ciągu projektowanej trasy. W rejonie skrzyżowania z ul. A (DK nr 43) zaprojektowano dodatkowy pas dla pojazdów skręcających w lewo. W tym stanie rzeczy z uwagi na to, że zarówno sam wniosek, jak i przedłożona dokumentacja projektowa obejmuje zarówno budowę, jak przebudowę skrzyżowań projektowanej drogi zbiorczej z drogą krajową nr 43 i 45, w myśl powołanego wyżej art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych inwestorem tego rodzaju przedsięwzięcia, a zarazem właściwym zarządcą drogi, legitymowanym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, był w tym zakresie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca dróg krajowych (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.), stanowiących drogi wyższej kategorii w stosunku do dróg gminnych i powiatowych, a nie Burmistrz W.. Organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do skrzyżowań z drogami krajowymi - w myśl art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. był Wojewoda [...], a nie Starosta [...]. Na brak swojej właściwości do załatwienia wniosku inwestora w tym zakresie organ pierwszej instancji wskazywał zresztą zarówno w postanowieniu z dnia [...], jak i decyzji z dnia [...] o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Inwestor nie ograniczył jednakże zakresu swojego wniosku. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze zauważyć natomiast trzeba, że art. 11f ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., określając elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi, iż zawiera ona w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt 1), zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7), obowiązku przebudowy dróg innych kategorii (pkt 8 lit. f), zezwolenie na wykonanie tego obowiązku (pkt 8 lit. h), zaś art. 11i umożliwia odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, w tym art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Należy jednak podkreślić, iż pozwolenie na budowę może dotyczyć całego zamierzenia pod warunkiem, że inwestycja podlega właściwości temu samemu organowi, który jest właściwy do rozpoznania całego wniosku, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić poza tym należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1187/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że organ administracji wydał decyzję, której uzasadnienie nie przystaje do wskazanych podstaw rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił toku rozumowania, w wyniku którego stwierdził, iż ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Organ odwoławczy nie dokonał zestawienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość z ustalonym stanem faktycznym, a przede wszystkim - prawnym. Sąd wskazał także na ciążący na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich elementów stanu faktycznego i rozważenia ich oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa, podjęcia kroków w celu jednoznacznego określenia charakteru, zakresu i kwalifikacji prawnej wniosku strony skarżącej, w oparciu o który wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził, że wskazania zawarte w tym wyroku zostały przez Wojewodę [...] uwzględnione. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż rozpatrując sprawę ponownie organ administracji określił w prawidłowy sposób charakter i zakres wniosku inwestora oraz dokonał jego kwalifikacji. Swoje stanowisko przedstawił zaś w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.