II OSK 1592/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/10 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ochrony roślin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. L., uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Bydgoszczy z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi określone zostały szczegółowe sposoby postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (powodującej bakteriozę pierścieniową ziemniaka), w związku z wysadzeniem na polu o pow. 2,50 ha, należącym do R. L., sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor, w stopniu kwalifikacji Bil, pochodzących z partii uznanych za prawdopodobnie porażone przez ww. bakterię, a także uznano całe gospodarstwo R. L. o pow. 40,80 ha za prawdopodobnie porażone. Decyzje te zostały wydane w związku z faktem wykrycia przez niemiecką służbę ochrony roślin bakterii Clavibacter w partii ziemniaków dostarczonych z Polski do Niemiec i powiadomienia o fakcie odpowiedniej służby polskiej, a co za tym idzie, wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W decyzji tej Inspektor w Koszalinie uznał miejsce produkcji ziemniaka za porażone, wyznaczył strefę zagrożenia i zasięg prawdopodobnego porażenia. W zasięgu tego porażenia znalazły się ziemniaki, zakupione przez R. L. z porażonego miejsca produkcji, jako mające kontakt z porażonymi ziemniakami, narzędziami, urządzeniami do produkcji. R. L. podniósł w postępowaniu odwoławczym, że skoro porażenie bulw zostało stwierdzone w Niemczech, nie w Polsce, to nie było podstaw do uznania jego gospodarstwa za prawdopodobnie porażone, zwłaszcza że przed wysyłką ziemniaków badanie ich dało wynik negatywny, zatem należało wykonać badania przed wydaniem decyzji, a także, że nie brał udziału w postępowaniu, gdyż nie znał wyników badań dotyczących porażenia bakterią. Organ odwoławczy wskazywał, iż nie było podstaw do wykonania nowych badań, natomiast obowiązek podjęcia działań kwarantannowych wynikał z faktu powiadomienia przez niemieckie służby o wykryciu bakterii. Natomiast co do zarzutu nieuczestniczenia w postępowaniu organ ten podkreślił, iż decyzję w sprawie porażenia wydał Wojewódzki Inspektor w Koszalinie w stosunku do gospodarstwa znajdującego się na terenie jego działania, zatem R. L. nie był stroną tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. L. podniósł wszystkie te same argumenty, jak w postępowaniu administracyjnym, które Wojewódzki Sąd uznał za zasadne, stwierdzając, że w postępowaniu zostały naruszone prawa R. L., wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., który nakazuje zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił: W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak nie jest to realizacja zasady ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. W aktach brak jest dokumentacji związanej z pobraniem, zabezpieczeniem próbek, wykonaniem badań, załączone bowiem zostały tylko wyniki badań przeprowadzonych przez służby niemieckie i sprawozdanie ze spotkania polskich urzędników ze służbą ochrony roślin Niemiec, z którego wynika, że strona polska została zapoznana z przebiegiem procesu badania bulw ziemniaków, z pełną dokumentacją dotyczącą wykonanych analiz i metodami badawczymi. Jednak tego protokołu nie można uznać za zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skoro badania przeprowadzono poza granicami Polski, to konieczne było zażądanie dokumentacji dotyczącej tych badań i załączenie ich do akt sprawy, aby strona mogła się z nimi zapoznać, a nie tylko pracownicy Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa i Wojewódzkiego Inspektora w Koszalinie. Nie zażądanie tej dokumentacji jest istotnym uchybieniem procesowym. Za przedwczesne natomiast Sąd uznał ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów skargi i dowodów wskazujących, iż niemieckie służby uznały, że ziemniaki nie były porażone. Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (Dz.U. Nr 70, poz. 472), tj. uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do prób bulw ziemniaka pobranych do badań laboratoryjnych przez podmiot niemiecki na terytorium Niemiec, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i 3 dyrektywy Rady 93/85/EWG z dnia 4 października 1993 r. w sprawie zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka (Dz.Urz. UE L 259 z dnia 18 października 1993 r., 1), poprzez uznanie, że strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania za prawdopodobnie porażone bulwy sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor przez Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus, bowiem organy nie zażądały i nie dołączyły do akt sprawy dokumentacji dotyczącej badań bulw ziemniaka sporządzonej przez Landesamt tur Landwirtschaft Lebensmittelsicherheit und Fischerem M-V Rostock. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek zabezpieczenia i przekazania próbek ziemniaka pobranych do badań miałby Wojewódzki Inspektor wówczas, gdyby przeprowadził kontrolę z urzędu, a w sprawie nie był do tego obowiązany, wobec wykrycia bakterii przez służby niemieckie, zaś prawa strony nie zostały naruszone, gdyż R. L. miał możliwość zapoznania się z materiałem stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonych przez niego decyzji. R. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Powodem, dla którego uchylone zostały decyzje zaskarżone przez R. L., było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w postępowaniu zostały naruszone prawa skarżącego jako strony postępowania, gwarantowane art. 10 § 1 k.p.a. Jednak w świetle akt sprawy nie można zgodzić się z takim stanowiskiem. Artykuł 10 § 1 k.p.a. statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, polegającą na zapewnieniu przez organ udziału stronie w każdym stadium postępowania, umożliwienie wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji powiadomił R. L. o wszczęciu postępowania, o przedmiocie tego postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i złożenia wniosków i żądań, a także o zakończeniu postępowania. W trakcie postępowania R. L. przedstawił swoje stanowisko, co też z akt wynika. Takie postępowanie organu Wojewódzki Sąd uznał za niewyczerpujące zasadę ustanowioną art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten jednak był przestrzegany przez organy w prowadzonym przez nie postępowaniu, bowiem R. L. umożliwiono realizację jego praw nim gwarantowanych, w każdym stadium. R. L. miał możliwość zapoznania się z pełną dokumentacją sprawy, tj. taką jaką organ posiadał w sprawie. Wszystkie dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, zaskarżonego przez R. L., zostały mu udostępnione i miał możliwość odniesienia się do nich. Nie było w postępowaniu takiej okoliczności, która wskazywałaby, że organy orzekały na podstawie innego materiału dowodowego, aniżeli udostępniony R. L.. Nie można zatem powiedzieć, aby naruszony został art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z całą dokumentacją sprawy, posiadaną przez organy, a stanowiącą podstawę do wydania decyzji R. L. mógł się zapoznać, uczynił to i złożył swoje stanowisko. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się wynikać, że w istocie przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji były uchybienia procesowe, ale polegające na niezebraniu wszystkich dowodów dotyczących badań ziemniaka na wystąpienie bakterii lub nieprzeprowadzenie tych badań we własnym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Bydgoszczy. Jednak nie stanowi to o naruszeniu zasady ustanowionej art. 10 § 1 k.p.a. Inną kwestią bowiem jest naruszenie praw strony w postępowaniu, a inną niezgromadzenie materiału dowodowego, uzasadniającego rozstrzygnięcie. Postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Bydgoszczy zostało wszczęte na skutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie i dokumentacji, na podstawie której tę decyzje wydano. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oceniającego działania Inspektora w Bydgoszczy była ocena czy w stanie faktycznym i prawnym jaki obowiązywał w dacie orzekania przez organy, Inspektor ten mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na materiale dowodowym, dot. badań niemieckich, powołanym przez Inspektora w Koszalinie, a jeżeli tak to z jakich przepisów to wynikało, czy też przepisy nakazywały mu przeprowadzenie własnych badań, lub umożliwiały żądanie wyników badań od strony niemieckiej. Takiej analizy Wojewódzki Sąd nie dokonał, natomiast uznał, iż prawa strony zostały naruszone, co z akt sprawy nie wynika, a bez takiej analizy jest przedwczesne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).