III SA/Kr 1224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących Z. S. i D. S. kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa - po rozpoznaniu wniosku Z. S. - odmówił dokonania zmian przedmiotowych i podmiotowych, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obrębu A, jednostka ewidencyjna A w stosunku do działki ewidencyjnej nr 730. Starosta wskazał, że 11 stycznia 2010r. Z. S. zgłosił zmianę danych ewidencyjnych dotyczących pgr .1300/9 stanowiącej część działki 730. Podstawą zmian danych w operacie ewidencyjnym stanowić miała mapa uzupełniająca aktualizacji operatu ewidencyjnego wykonana w skali 1:1000, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 21 grudnia 2009r. pod numerem [...], która została zastąpiona mapą uzupełniającą przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lutego 2010r. pod numerem [...], wykonaną w skali obowiązującej mapy ewidencji gruntów i budynków, tj. 1:2000. Analiza mapy uzupełniającej aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działki nr 730 sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. B. wykazała, że wniosek dotyczy aktualizacji operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego A w przedmiocie działki ewidencyjnej nr 730 poprzez wyodrębnienie z działki 730, w sposób kameralny, nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych, oznaczoną jako parcela katastralna pgr. 1300/9 o pow. 0,03 ha, powstałą na skutek podziału pgr. 1300/7 o pow. 0,7012 ha na pgr. 1300/8 o pow. 0,6712 ha i pgr.1300/9 o pow.0,0300 ha, w sposób kameralny, na podstawie operatu nowej ewidencji gruntów - jak zostało to opisane na mapie do celów prawnych z marca 2003r., wykonanej przez geodetę uprawnionego J. D., załączonej do akt sprawy operatu nr [...]. Starosta wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły uwagi Z. W., M. P. oraz S. i K. P., w których strony poruszają problem dojazdu do nieruchomości, których są właścicielami, jak również fakt, że dla działki 730 została sporządzona mapa do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 28 października 2008r. pod Nr [...], która miała stanowić dokument geodezyjno - kartograficzny do postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie przedmiotowej działki nr 730 w jej dotychczasowych granicach ewidencyjnych. W ocenie organu I instancji analiza całości zebranych materiałów dowodowych wskazywała na niejednorodność opracowań geodezyjno - kartograficznych w przedmiocie działki 730. Mianowicie mapa nr [...] z dnia 1 lutego 2010r. była sprzeczna z mapą do celów prawnych nr [...], przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedłożoną przez M. P., w której wykazane było, iż do działki 730 wchodzi część nieruchomości D. i Z. S. objętej KW [...], ale o znacznie mniejszej powierzchni, tj. 0,0040 ha i oznaczonej jako pgr. 1300/11. Dlatego też należałoby stwierdzić, że sporządzony na mapie do celów prawnych nr [...] z dnia 28 października 2008r. wykaz synchronizacyjny dla działki 730 położonej w A był błędny i winien ulec zmianie. W ocenie Starosty nie zostało to jednoznacznie udowodnione i w żaden sposób opisane przez wykonawcę opracowania z dnia 1 lutego 2010r. nr [...]. Zatem w postępowaniu ewidencyjnym nie było możliwe rozstrzygnięcie, które z powyższych opracowań zostało prawidłowo wykonane, a sporządzona w dniu 1 lutego 2010r. dokumentacja, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] nie wykazuje żadnych błędów w stosunku do wcześniejszych opracowań geodezyjnych dla działki 730. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze dokonane ustalenia oraz brak zgody na wyodrębnienie działki 730/1, która wg przedmiotowego opracowania miałaby odpowiadać nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej jako pgr. 1300/9 - Starosta odmówił dokonania żądanych zmian. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. S. i Z. S., podnosząc, że dokument nr [...] z dnia 28 października 2008r. został sporządzony błędnie, ponieważ nie uwzględnia pgr 1300/9 stanowiącej ich własność. Wskazali, że pgr 1300/9 obejmuje częściowo jezdnię drogi 730, a reszta stanowi pobocze, rowy odprowadzające wodę, które odwołujący się czyszczą i pogłębiają oraz część ich ogródka i upraw. Podali, że do gospodarstwa dojeżdżają od 1977r. i wtedy droga została utwardzona częściowo na ich własności, zaś sąsiedzi nigdy nie mieli problemu z dojazdem. Natomiast kwestia dojazdu poruszona przez Z. W., M. P. oraz S. i K. P. nie istnieje, co w ocenie odwołujących się można zauważyć na załączonym do odwołania zdjęciu satelitarnym w skali 1:1500. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 sierpnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno - kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Zdaniem WINGiK analiza całości zebranych materiałów dowodowych dokonana przez organ I instancji wykazała, że dokumentacja geodezyjna numer [...] z 1 lutego 2010r. przedłożona wraz z wnioskiem o zmianę danych dotyczących pgr. 1300/9 stanowiącej część działki 730 była sprzeczna z mapą do celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] z 28 października 2010r., która została przedłożona do Starostwa Powiatowego 22 lutego 2010r. przez M. P. Geodeta uprawniony J. B. swoją dokumentację z 1 lutego 2010r. oparł na "mapie do celów prawnych", którą sporządził geodeta uprawniony J. D. 11 marca 2003r. nr ks. zam. [...]. Opracowanie to nie było przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w operacie geodezyjnym "Mapa do celów prawnych w zakresie działki nr 730" numer [...] znajduje się nieuwierzytelniona kopia opracowania geodety uprawnionego J. D. Wykonawca opracowania numer [...] z 1 lutego 2010r. J. B. nie odniósł się w swoim opracowaniu do dokumentacji geodezyjnej "Mapa do celów prawnych" przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z 28 października 2008r. oraz nie udowodnił, że wykaz synchronizacyjny dla działki nr 730 obr. A sporządzony w ww. dokumentacji geodezyjnej jest błędny i powinien ulec zmianie. Dlatego WINGiK uznał, że organ I instancji słusznie odmówił dokonania wnioskowanych zmian. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w aktach sprawy przesłanych przez Starostę brak było dokumentu poświadczającego, że M. P., S. P., A. P., J. P., K. S. i M. P. posiadają przymiot następcy prawnego M. P. lub samoistnych współposiadaczy działki nr 730, a w konsekwencji strony tego postępowania. Organ II instancji wezwał zainteresowanych o uzupełnienie akt sprawy o stosowny dokument, potwierdzający ich legitymację do występowania w charakterze strony w sprawie działki nr 730 obr. A, a S. P. przesłał kopię postanowienia Sądu Rejonowego z 1 czerwca 2010r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że spadek po M. P. na podstawie ustawy nabyli wdowa M. P. oraz dzieci: S. P. , M. P., A. P., J. P. i K. A. S. Dokument ten potwierdził przymiot strony osób wymienionych w postanowieniu spadkowym po M. P. W skardze na decyzję WINGiK D. S. i Z. S. zarzucili, że organy nie uwzględniły faktu, iż pgr 1300/9 stanowi własność skarżących stosownie do KW [...]. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, którą uprzednio rozstrzygnął organ I instancji. Skoro tak, to jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym także tego, czy odwołanie inicjujące postępowanie przed organem II instancji pochodzi od strony. Żaden organ administracyjny nie może uchylić się od obowiązku określenia kręgu stron postępowania, które prowadzi. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy w praktyce nie ustalił, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę. Na potwierdzenie tego wskazać należy na następujące okoliczności. Wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie administracyjne został podpisany przez Z. S. Również zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania wskazuje na Z. S. jako inicjatora postępowania i jemu właśnie zostało doręczone. Także decyzja organu I instancji jako stronę postępowania wymienia Z. S. Natomiast odwołanie podpisali Z. S. i D. S. Z kolei sentencja zaskarżonej decyzji WINGiK z dnia 30 sierpnia 2010r. wyraźnie stwierdza, że została wydana "po rozpatrzeniu odwołania Państwa D. i Z. S.". Jeśliby nawet przyjąć, że organ odwoławczy prawidłowo uznał D. S. za stronę, to z kolei wadliwe byłoby doręczenie decyzji drugoinstancyjnej, ponieważ decyzja ta nie została doręczona D. S. Wszystkie powyższe okoliczności przemawiają więc za tym, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa , który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, zaś zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ I instancji traktował jako stronę Z. S., a D. S. nie posiadała statusu strony w postępowaniu przed Starostą. Oczywiście osoba, która nie była traktowana jako strona w postępowaniu przed organem I instancji, może wnieść odwołanie (w terminie otwartym dla tych osób, które miały status strony), lecz organ odwoławczy powinien jednoznacznie ustalić, czy osoba wnosząca takie odwołanie jest stroną. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu WINGiK rozpatrzył odwołanie D. S., co wyraźnie stwierdził w swojej decyzji, nie ustalając, czy osoba ta powinna być stroną postępowania. Paradoksalnie decyzja organu odwoławczego wymienia D. S. jako osobę wnoszącą odwołanie, lecz ani nie zawiera analizy co do jej statusu w kontrolowanym postępowaniu ani nawet nie została D. S. doręczona. O nieprawidłowym działaniu WINGiK świadczy również to, że z akt administracyjnych wynika, iż D. S. nie tylko wniosła odwołanie, lecz także dokonywała czynności w postępowaniu odwoławczym, np. 17 sierpnia 2010r. zapoznała się z aktami sprawy (k. 222 akt adm.), a 20 sierpnia 2010r. nadesłała mapę do celów prawnych (k. 226 akt adm.). W ocenie Sądu opisane powyżej nieprawidłowość wskazują na brak konsekwencji ze strony organu odwoławczego co do statusu D. S., spowodowany brakiem jednoznacznych ustaleń w tak ważnej kwestii jak krąg stron postępowania. Zdaniem Sądu te nieprawidłowości stanowiły naruszenie art. 127 § 1 w związku z art. 28 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien zweryfikować krąg stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza ustalić status D. S., czyli zbadać, czy posiada ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 457 zł, na którą złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego (240 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwota opłaty od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).