II OSK 607/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1322/11 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wraz z wewnętrznymi instalacjami, z garażem podziemnym wraz ze zjazdem, wewnętrzną drogą i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, stacją trafo, likwidacją kolidujących z budową dwóch studni oraz budową nowej studni, na działkach nr [...] przy [...] w [...] oraz rozbiórką dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] i budynku gospodarczego na dz. [...]. W dniu [...] października 2010 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że powziął informację o zakresie budowy budynku mieszkalnego w pierwszych dniach października 2010 r., gdy po powrocie z [...], gdzie pracuje, zauważył z okien swojego mieszkania, że wznoszony budynek ma sześć kondygnacji i zasłania mu dostęp światła słonecznego. Po tym fakcie z tablicy informacyjnej budowy uzyskał informację co do inwestora i daty pozwolenia na budowę. W ocenie organu strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu l instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że zostało udowodnione, iż wnioskodawca zachował miesięczny termin do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Twierdzenia wnioskodawcy nie zostały poparte żadnymi dowodami. Natomiast materiał dowodowy, tj. kserokopie dokumentów dotyczących prowadzonego procesu inwestycyjnego (dziennik budowy oraz zgłoszenie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych), dokumentacja fotograficzna dostępna na stronie internetowej inwestora, dane dotyczące zameldowania wnioskodawcy uniemożliwiają w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że termin został dochowany. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawcę wzywano do sprecyzowania podnoszonych twierdzeń, bowiem uzyskanie wiedzy "o zakresie budowy" nie jest tożsame z uzyskaniem wiedzy o wydaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych. Wnioskodawca podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Ponadto na wezwanie organu inwestor przedłożył do akt kserokopię l tomu dziennika budowy oraz zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia robót. W ramach postępowania uzyskano ogólnodostępne informacje dotyczące procesu inwestycyjnego przy [...] zamieszczone na stronie internetowej inwestora (dokumentacja fotograficzna postępu prac). W ocenie organu I instancji, twierdzenia wnioskodawcy, że dopiero w październiku 2010 r. dowiedział się o decyzji nie są wiarygodne. W tym okresie znaczna część obiektu była już wybudowana, bowiem roboty budowlane prowadzone były już od 15 października 2008 r., przy czym w czerwcu 2010 r. wykonano już pięć kondygnacji naziemnych, a zdjęcia z października 2010 r. wskazują na wykonanie co najmniej dziesięciu kondygnacji. Wobec takiego zaawansowania prac, a także powszechnie znanego faktu, że wybudowanie budynku mieszkalnego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji administracyjnej, nie pozwala, zdaniem organu I instancji, na uznanie twierdzeń wnioskodawcy za uzasadnione. Organ I instancji podkreślił przy tym, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących, że jego nieobecność w miejscu zamieszkania trwała przez cały okres prowadzenia prac budowlanych, ani nie wynika to z danych meldunkowych organu. Ponadto na marginesie organ poinformował, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe uzyskując zaświadczenie z zakładu pracy wnioskodawcy z którego wynika, że wnioskodawca oddelegowany był do pracy w [...] od 1 stycznia 2009 r., a następnie w [...] do chwili obecnej. W tym czasie, jak wynika z dziennika budowy, na terenie budowy prowadzone już były roboty rozbiórkowe, widoczne z okien mieszkania wnioskodawcy (oświadczenie z 10 listopada 2010 r). W znajdującej się na terenie budowy tablicy budowy zawarte były wszystkie informacje dotyczące decyzji w oparciu o którą realizowana była budowa. Pomimo wezwania, wnioskodawca nie udowodnił, w jakiej dacie dowiedział się o decyzji, której dane (data wydania, nr, inwestor) zostały określone we wniosku o wznowienie postępowania i o których wnioskodawca dowiedział się z tablicy budowy, która znajdowała się na budowie począwszy od prac przygotowawczych. W ocenie organu odwoławczego, data 1 października 2010 r. wskazana jako data, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji jest niewiarygodna, bowiem jak wynika z przedłożonego zaświadczenia przebywał poza terenem Krakowa i brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na obecność wnioskodawcy na terenie Krakowa w październiku 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego, możliwą datą, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji, był okres przebywania w Krakowie, przed wyjazdem na delegację i termin zakończenia prac przygotowawczych (gdy umieszczono na budowie tablice budowy) i rozpoczęcia budowy tj. okres od 1 października 2008 r. do 1 stycznia 2009 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał, że o wydaniu decyzji Prezydenta M. Krakowa z 19 sierpnia 2008 r. dowiedział się dopiero w pierwszych dniach października 2010 r. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, które uznały, że przedstawione przez skarżącego zaświadczenia wydane przez jego pracodawcę, z którego wynika, że skarżący od 1 stycznia 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. był oddelegowany do pracy w Warszawie, a od 1 lutego 2010 r. do 31 stycznia 2013 r. do pracy w [...], nie uprawdopodobniają, że w okresie od 1 stycznia 2009 r. do pierwszych dni października 2010 r. skarżący nie przebywał w swoim mieszkaniu w Krakowie. Skarżący dla wykazania, że w okresie do "pierwszych dni października 2010 r." nie przebywał w mieszkaniu wskazuje na zaświadczenia informujące o delegacji i jest to jedyny dowód na tę okoliczność. Sąd I instancji podkreślił, że gdyby jednak przyjąć argumentację skarżącego, że okresie wskazanym w zaświadczeniu nie przebywał w Krakowie, to niewiarygodne jest wskazanie, że w pierwszych dniach października 2010 r. wrócił w [...] i zauważył z okien mieszkania, że wznoszony budynek ma sześć kondygnacji. Z zaświadczenia z miejsca pracy wynika bowiem nie tylko, że w październiku 2010 r. skarżący przebywał nadal na delegacji, ale również, że w tym okresie "pracownik nie znajdował się w okresie wypowiedzenia, a zakład pracy nie znajdował się w likwidacji", a to, w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że nie przebywał w tym okresie w Krakowie. Dodatkowe wątpliwości dotyczące wskazanej przez skarżącego daty wiążą się z faktem, że w podaniu o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że przedmiotowy "budynek w pierwszych dniach października 2010 r. miał 6 pięter", natomiast zgodnie z niekwestionowanymi przez skarżącego ustaleniami organu w tym czasie przedmiotowy budynek miał już dziesięć pięter (dokumentacja fotograficzna). Ponadto za trafne Sąd I instancji uznał wnioskowanie organu odwoławczego, że możliwą datą, w której skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. był październik 2008 r. kiedy inwestor przystąpił do prac rozbiórkowych na terenie przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"). W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie uznał, że przepisy te nie wiążą daty, w której następuje konkretyzacja uprawnienia strony żądającej wznowienia, wynikającego ze ziszczenia się normy materialnoprawnej wpływającej na określenie wielkości obszaru oddziaływania inwestycji, z datą, w której dochodzi do naruszenia uprawnienia strony żądającej wznowienia do żądania określonego zachowania przez inwestora na obszarze oddziaływania inwestycji, oznaczonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. W ocenie autora skargi kasacyjnej, datą uzyskania przez żądającego wznowienia przymiotu strony postępowania jest data, w której dochodzi do naruszenia przez inwestora konkretnej normy materialnoprawnej, określającej odległość wznoszonego obiektu budowlanego od innych obiektów budowlanych i granic nieruchomości sąsiednich. Ponadto skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie należy liczyć dla podmiotu, który posiada wiedzę o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz stroną w procesie budowlanym nie jest, od dnia dowiedzenia się przez ten podmiot o decyzji. W ocenie skarżącego, konieczne jest w tym przypadku spełnienie dwóch przesłanek – posiadanie wiedzy o decyzji oraz uzyskanie przymiotu strony w procesie budowlanym, co następuje dopiero poprzez realizację uprawnienia do żądania określonego zachowania się przez inwestora w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzje organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że termin do złożenia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, powinien być liczony od dnia kiedy skarżący dowiedział się, że planowane przedsięwzięcie ograniczy dostęp światła słonecznego do jego mieszkania. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast jeżeli strona, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, opiera swoje żądanie na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to termin do złożenia wniosku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. jednoznacznie więc stanowi, że ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a. czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 769/97, Lex 45129). Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o wydaniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Nie ulega więc wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla rozpoczęcia biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania ma data, w której strona dowiedziała się o decyzji administracyjnej, a nie jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej, inna data, w tym przypadku związana z określonym zaawansowaniem realizacji inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów administracji w niniejszej sprawie, zgodnie z którym twierdzenia wnioskodawcy, że dopiero w październiku 2010 r. dowiedział się o decyzji nie są wiarygodne. Należy mieć bowiem na uwadze, że w tym czasie doszło już do realizacji znacznej części inwestycji. Dostępna była tablica budowy, która zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953 ze zm.) zawiera numer pozwolenia na budowę oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego. Trafnie ponadto podkreślił Sąd I instancji, co właściwie ustaliły organy administracji, że na stronie internetowej inwestora znajdowały się materiały fotograficzne dokumentujące realizację inwestycji. Nie ulega także wątpliwości, że konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest faktem powszechnie znanym, a skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących, że jego nieobecność w miejscu zamieszkania trwała przez cały okres prowadzenia prac budowlanych. Nie sposób również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że podmiot, który dowiaduje się o ostatecznej decyzji administracyjnej zobowiązany jest czekać aż na skutek ewentualnego naruszenia przez inwestora warunków decyzji o pozwoleniu na budowę naruszony zostanie interes prawny tego podmiotu i dopiero od tej daty rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Przepis art. 149 § 2 k.p.a. jednoznacznie stwierdza, że miesięczny termin do wniesienia podania liczony jest od dnia dowiedzenia się o decyzji przez stronę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wadą kwalifikowaną decyzji ostatecznej, która jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest więc brak udziału w postępowaniu jednej ze stron postępowania. Dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowaniu na skutek takiego wniosku, organ ponownie przeprowadzi postępowanie co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) uwzględniając interes prawny pominiętej dotychczas strony i zbada czy konieczne jest w związku z tym uchylenie decyzji ostatecznej oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia (art. 151 § 1 lub 2 k.p.a.). Oznacza to, że wyłącznie podmiot, który powinien być stroną postępowania zwykłego może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nie dotyczy więc sytuacji prawnej podmiotu, który stroną postępowania zwykłego nie był, a do ewentualnego naruszenia jego interesu prawnego dochodzi na skutek realizacji inwestycji w sposób niezgodny z projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, co prowadzi do rozszerzenia obszaru oddziaływania obiektu. W takim bowiem przypadku toczyć się powinno odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu podmioty te będą miały zagwarantowaną ochronę prawną w ramach przysługującego im interesu prawnego. Stąd też prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy administracji nie naruszyły art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym skargę oddalił. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 5