I OSK 967/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1126/11 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1126/11 oddalił skargę Gminy Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Wojewody B. z [...] sierpnia 1991 r., nr [...] - w części dotyczącej nabycia przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie Z., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 2, stanowiącej integralną część tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy złożył Wójt Gminy Z.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Gmina Z. w dniu 27 maja 1990 r. władała przedmiotową działką, co potwierdza umowa dzierżawy tej nieruchomości z 2 września 1985 r., której stroną był Naczelnik Gminy Z., działający w imieniu Skarbu Państwa. Wójt Gminy Z. powołał się ponadto na zapis dotyczący przeznaczenia przedmiotowej działki jako "terenu koncentracji usług" w obowiązującym w dniu komunalizacji planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Wnioskodawca podniósł ponadto, że dziesięcioletni okres, który upłynął od daty wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1991 r. , nakłady poczynione przez Gminę Z. i utwardzenie powierzchni działki nie mogą skutkować przeznaczeniem jej do zalesienia, co świadczy o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją Wojewody B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo S. odnosząc się do wniosku Wójta Gminy Z. stwierdziło, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działka nr [...] nie jest zabudowana i nadal figuruje w rejestrze gruntów i planie urządzenia lasu Nadleśnictwa S., jako grunt Skarbu Państwa pozostający w zarządzie Nadleśnictwa. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych istotnych dla sprawy, nowych argumentów lub dowodów poza tymi, do których Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2005 r. Minister podkreślił, że decyzja z [...] grudnia 2005 r. została wydana w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dowody, w szczególności protokół z dnia 6 czerwca 1945 r. przejęcia majątku leśnego będącego własnością Polskiej Akademii Umiejętności w K. na własność Skarbu Państwa, z treści którego wynika, iż podstawą przejęcia pod bezpośredni zarząd państwowy gruntu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] był dekret PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r., Nr 15, poz. 82). Bezpośredni zarząd nad gruntem przedmiotowej nieruchomości został powierzony Administracji Lasów Państwowych - Nadleśnictwu Państwowemu w Z.. Zgodnie z art. 1 i 6 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r., Nr 63, poz. 494 ze zm.), państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne. Zwierzchnie kierownictwo, nadzór oraz kontrolę nad państwowym gospodarstwem leśnym sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej. Ustawa z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym w żadnym z zapisów nie przewidywała właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. W ocenie Ministra analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, że w dniu komunalizacji z mocy prawa przedmiotowa działka nr [...], jako część państwowego gospodarstwa leśnego nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz nadal pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych K. Nadleśnictwo S.. Organ nadzoru podkreślił, że zaświadczenie Naczelnika Gminy Z. z 30 października 1979 r., nr [...] stanowiące podstawę ujawnienia przedmiotowej działki w księdze wieczystej Kw [...] poświadcza jedynie, iż właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. W świetle zgromadzonych dowodów, w szczególności protokołu przejęcia majątku leśnego będącego własnością Polskiej Akademii Umiejętności w K. na własność Skarbu Państwa z dnia 6 czerwca 1945 r., dokument ten poświadcza błędną podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Zaświadczenie to nie może zatem stanowić podstawy uznania, iż w stosunku do spornej nieruchomości zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Reasumując Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody B. z [...] sierpnia 1991 r. - w części dotyczącej nabycia przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo S., w rażący sposób narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Z.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie przepisów: a) art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; b) art. 5 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z [...] sierpnia 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Prawidłowo również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że działka nr [...] nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż działka nr [...] powstała z parcel gruntowych l. kat [...],[...] i [...]. Parcele te objęte były wykazem hipotecznym Lwh [...] ks. tab Sądu Okręgowego w W. i stanowiły dobra tabularne gminy Z.. Właścicielem tych dóbr był K. H.. Aktem notarialnym z 23 sierpnia 1924 r. dokonał on darowizny, m.in. dóbr tabularnych Z., objętych lwh [...] ks. tab. Sądu Okręgowego w W. (w akcie wymienione są pod nr 22) na rzecz Akademii Umiejętności w K.. Z treści tego aktu wynika, że posiadłości wskazane pod nr od 22 do 27 obejmują wyłącznie gospodarstwo leśne i stanowią cały rewir leśny Z.. Protokołem z 6 czerwca 1945 r. - na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Nadleśnictwo Państwowe w Z. przejęło od Akademii Umiejętności w K. pod bezpośredni zarząd państwowy majątek leśny położony m.in. w gm. kat. Z.. Jak wynika z treści protokołu wraz z lasami i gruntami leśnymi zostały przejęte wszelkie grunta śródleśne, łąki i wody oraz wszelkie nieruchomości i ruchomości położone na terenie obiektu. Z protokołu wynika również, że z chwilą przejęcia pod bezpośredni zarząd i administrację Lasów Państwowych obiektu leśnego, obiekt ten wraz z całą administracją, inwentarzami nieruchomym i ruchomym, zakładami przemysłowymi przechodzi pod bezpośrednią administrację Nadleśnictwa Państwowego w Z.. Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, administrację obiektów leśnych przejętych na własność Skarbu Państwa sprawuje Resort Rolnictwa i Reform Rolnych za pośrednictwem organów administracji Lasów Państwowych. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Lasów Państwowych - Nadleśnictwo S. z 4 grudnia 2001 r. wraz z dokumentami urządzania lasów począwszy od 1948 r., planami urządzania gospodarstw leśnych, dokumentami taksacyjnymi lasów, wykazem gruntów leśnych, rejestrem powierzchniowym i pomiarowo- klasyfikacyjnym, wykazem zmian gruntowych i mapami. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] nieprzerwanie pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa S.. Sąd podkreślił, że istotnym dowodem w niniejszej sprawie jest odpis z księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...] prowadzonej prze Sąd Rejonowy w S. W dziale II tej księgi wpisany jest Skarb Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo S.. Jako podstawę wpisu Sąd wskazał dekret PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, protokół przejęcia majątku leśnego i ustawę o lasach z 28 września 1991 r. Wprawdzie założona została również dla tej samej działki księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciela wskazano Gminę Z., jednakże w księdze tej jako podstawę wpisu wskazano decyzję komunalizacyjną z [...] sierpnia 1991r. Gmina Z. wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Z kolei we wcześniejszej księdze wieczystej Kw [...], jako właściciel działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa - Urząd Gminy w Z.. Wpis ten nastąpił na wniosek z 13 grudnia 1979 r. Naczelnika Gminy Z., do którego to wniosku załączone zostało zaświadczenie Naczelnika Gminy Z. z 30 października 1979 r. Z zaświadczenia wynikało, że działki nr [...] i [...] (z których wydzielono działkę nr [...]) przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o wykonaniu reformy rolnej. Rzecz jednak w tym, że w 1979 r. naczelnik gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie był uprawniony do wydania takiego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz.233), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej było zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Natomiast zgodnie z art. 1 dekretu z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248) sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włącza się do zakresu działania wojewodów i starostów, przy czym zgodnie z art. 3 pkt a) tego dekretu uprawnienia i obowiązki przechodzą z wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich - na wojewodów. Stan taki obowiązywał do końca 1998 r. Naczelnik gminy nie miał uprawnień do wydawania zaświadczenia, które posłużyło jako podstawa wpisu do księgi wieczystej Kw [...]. Z przyczyn wyżej omówionych nieruchomość ta, zdaniem Sądu, nie była objęta działaniem dekretu o reformie rolnej, przeszła natomiast na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Sąd wskazał że z wypisu z ewidencji gruntów Urzędu Rejonowego w W. z 27 lutego 1995 r. wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w K., Nadleśnictwo S. Ta sama informacja wynika także z ewidencji gruntów i mapy ewidencyjnej z 1968 r. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie wyżej wskazanej jednostki, to podlegała ona przepisom ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494). Zgodnie z treścią tej ustawy, zwierzchni nadzór nad państwowym gospodarstwem leśnym sprawował Minister Leśnictwa, będący naczelnym organem administracji rządowej. W tej sytuacji Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 5 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Skoro sporna działka pozostawała w dniu miarodajnym dla komunalizacji z mocy prawa w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w K., Nadleśnictwo S., który wykonywał zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej - Ministra Leśnictwa, to nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a wobec tego - z uwagi na treść przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie uwzględnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, że wprawdzie o przeznaczeniu gruntu na określony cel decyduje ów plan, jednakże w niniejszej sprawie stan faktyczny jest inny od opisanych stanów faktycznych w powołanych przez skarżącą orzeczeniach. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, że sporna działka z przyczyn wyżej wskazanych nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bowiem tytuł prawny do niej przysługiwał Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w K., Nadleśnictwu S., który wykonywał zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej. Zarówno ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz faktyczne wykorzystanie nieruchomości, nie są w stanie zmienić tytułu prawnego do nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na naruszeniu: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro działka formalnie pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych, to nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu powołanego przepisu, a tym samym zawężenie pojęcia "należeć do" użytego w tym przepisie jedynie do sytuacji, gdy właściwy podmiot tj. terenowy organ administracji rządowej stopnia podstawowego posiadał tytuł prawny do nieruchomości; 2) art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sam fakt formalnej przynależności mienia do organu wykonującego zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej jest wystarczającym dla wyłączenia tego mienia z komunalizacji, bez konieczności zbadania, czy mienie to faktycznie służyło organowi do wykonywania określonych zadań publicznych; 3) art. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość, która nigdy nie stanowiła lasu ani gruntu leśnego, ani nie była gruntem nieleśnym gospodarczo związanym z lasami lub gruntami leśnymi i która w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zawsze przeznaczana była na tereny usługowe jest zaliczana do państwowego gospodarstwa leśnego, a co za tym idzie - jest wyłączona z komunalizacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem określenie "należące do" zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należy wykładać jako możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej. Fakt pozostawiania w zarządzie określonej jednostki, czy nawet przysługiwania tej jednostce tytułu prawnego do określonego mienia nie przesądza jeszcze o niemożności uznania, że mienie to należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zamiarem ustawodawcy, który w powołanym przepisie posłużył się niesprecyzowanym pojęciem "należeć do" było bowiem objęcie działaniem tego przepisu możliwie różnorodnych stanów faktycznych, nie zaś ograniczanie możliwości komunalizacji tylko i wyłącznie do sytuacji, gdy danemu organowi przysługiwał tytuł prawny do określonego mienia. Przepis ten miał umożliwić gminom nabycie mienia komunalnego również na podstawie samego tylko posiadania tego mienia i władania nim bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie Gmina Z. wykazywała, że władała jak właściciel przedmiotową działką zarówno przed dniem 27 maja 1990 r., jak i po tej dacie. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie poglądem fakt formalnej przynależności nieruchomości do organu wykonującego zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej nie jest wystarczającym dla wyłączenia mienia z komunalizacji, ale koniecznym jest zbadanie, czy określone mienie faktycznie służyło organowi do wykonywania określonych zadań publicznych. Interpretacja przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. opierana jest bowiem na wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu było zaś takie, aby nie dokonywać komunalizacji tej części mienia, która rzeczywiście wykorzystywana jest przez inne organy do wykonywania zadań publicznych i w ten sposób nie uniemożliwiać tym organom wykonywania tychże zadań. Według skarżącej Gminy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywania do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości Ministra Leśnictwa, jako organu administracji rządowej. Nigdy nie stanowiła ona lasu, ani gruntu leśnego, ani gruntu w jakikolwiek sposób gospodarczo związanego z gospodarką leśną. Co najmniej od roku 1983 działka przeznaczona była w na teren usługowy i w ten sposób była i jest wykorzystywana. Wobec powyższego, z uwagi na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka nie służyła do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, to w niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie znajduje zastosowania. Działka nie podlega zatem wyłączeniu z procesu komunalizacji. Odnosząc się do stanowiska Sądu w zakresie, w jakim uznaje, że skoro nieruchomość sporna pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych, to podlegała przepisom ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, skarżąca kasacyjnie wskazała, iż o tym, czy dana nieruchomość wchodzi w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie może decydować fakt, że pozostaje ona w zarządzie Lasów Państwowych. Jest dokładnie odwrotnie — to przepisy ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym wskazują, które nieruchomości mogą zostać zaliczone do tej kategorii, a co za tym idzie - pozostawać w zarządzie określonej jednostki Lasów Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U., t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednakże przy rozważaniu zasadności podniesionych zarzutów nie można pominąć, że sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności zasadniczo różni się od prowadzenia postępowania zwykłego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji ocenia jedynie, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody B. nabyciu przez Gminę Z. spornej nieruchomości na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, powoływanej dalej, jako "ustawa komunalizacyjna". Organ nadzoru uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa - tj. art.5 ust.1 wymienionej ustawy, gdyż będące przedmiotem decyzji mienie nie spełniało wymogów wskazanego przepisu. Rolą Sądu pierwszej instancji było jedynie dokonanie oceny trafności zaskarżonej decyzji w aspekcie rażącego naruszenia wskazanego art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca kasacyjnie Gmina nieprawidłowo odczytała stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjmując, że Sąd uznał konieczność wykazania przez Gminę tytułu prawnego do komunalizowanego mienia. Przeciwnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec tytułu prawnego przysługującego Lasom Państwowym do spornego mienia, nie mogło dojść do komunalizacji tego mienia na rzecz Gminy Z.. Wymaga zatem przypomnienia, że wskazany przepis – art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej umożliwiał gminom nabycie mienia ogólnonarodowego (państwowego), o ile mienie to należało do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Wobec treści wyżej przywołanego art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Natomiast w sytuacji, gdy inny podmiot wykazał się tytułem prawnym do gruntu nie mogło dojść do komunalizacji na rzecz właściwej gminy. W tym kontekście nie sposób uznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 5 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię i zawężenie pojęcia "należeć do" użytego w tym przepisie do sytuacji, gdy właściwy podmiot tj. terenowy organ administracji rządowej stopnia podstawowego posiadał tytuł prawny do nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] powstała z parcel gruntowych l. kat [...],[...] i [...]. Parcele te objęte były wykazem hipotecznym Lwh [...] ks. tab Sądu Okręgowego w W. i stanowiły dobra tabularne gminy Z. Właścicielem tych dóbr był K. H.. Aktem notarialnym z 23 sierpnia 1924 r. dokonał on darowizny, m.in. dóbr tabularnych Z., objętych lwh [...] ks. tab. Sądu Okręgowego w W. (w akcie wymienione są pod nr 22) na rzecz Akademii Umiejętności w K.. Z treści tego aktu wynika, że posiadłości wskazane pod nr od 22 do 27 obejmują wyłącznie gospodarstwo leśne i stanowią cały rewir leśny Z.. Protokołem z dnia 6 czerwca 1945 r. - na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Nadleśnictwo Państwowe w Z. przejęło od Akademii Umiejętności w K. pod bezpośredni zarząd państwowy majątek leśny położony m.in. w gm. kat. Z.. Jak wynika z treści protokołu wraz z lasami i gruntami leśnymi zostały przejęte wszelkie grunta śródleśne, łąki i wody oraz wszelkie nieruchomości i ruchomości położone na trenie obiektu. Z protokołu wynika również, że z chwilą przejęcia pod bezpośredni zarząd i administrację Lasów Państwowych obiektu leśnego, obiekt ten wraz z całą administracją, inwentarzami nieruchomym i ruchomym, zakładami przemysłowymi przechodzi pod bezpośrednią administrację Nadleśnictwa Państwowego w Z.. Wskazany protokół przejęcia jest kluczowym dowodem w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nie kwestionuje tytułu prawnego Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych do spornej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Gmina prezentuje natomiast stanowisko, że fakt pozostawania mienia w zarządzie określonej jednostki, czy nawet przysługiwanie tej jednostce tytułu prawnego do określonego mienia nie przesądza o niemożności uznania, że mienie to należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Skoro sporna nieruchomość, co jest okolicznością bezsporną, w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w K., Nadleśnictwo S., który wykonywał zadania publiczne należące do organów administracji rządowej – Ministra Leśnictwa, to nie mogła " należeć", w rozumieniu art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej i w sposób należyty ocenił zaskarżoną decyzję. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.11 ust.1 ustawy komunalizacyjnej jest on o tyle nietrafny, że rozważanie tego zarzutu mogłoby dotyczyć sytuacji, gdyby Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych nie przysługiwał tytuł prawny do spornego mienia, to musiałby on wykazać, że mienie to służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W takiej sytuacji organ rozpatrujący wniosek o komunalizację musiałby badać, czy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy komunalizacyjnej, służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym zakres pojęcia "służą" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należące do" użytego w art. 5 ust. 1-3. Pojęcie "służy" oznacza tu bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Zatem pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Pojęcie to oznacza bowiem stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny do tego mienia; wystarczającą przesłanką wyłączenia z komunalizacji jest sam fakt służenia wykonywaniu zadań, o których mowa. Wobec tego "służenie wykonywaniu zadań publicznych", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania (stałe lub przejściowe). Jak jednak wyżej wskazano w sytuacji, gdy mienie należało do Państwowego Gospodarstwa Leśnego, w sensie posiadania tytułu prawnego do mienia, to zarzut naruszenia art.11 ust.1 ustawy jest nietrafny. Dywagacje autora skargi kasacyjnej dotyczące rozszerzającej wykładni tego przepisu nie mają w sprawie znaczenia wobec niespełnienia przesłanek przewidzianych w art.5 ust.1. Jest też oczywiste, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.11 ust.1 ustawy, który to przepis przewiduje wyłączenia mienia z komunalizacji. W rozpoznawanej sprawie mienie nie podlegało komunalizacji na podstawie art.5 ust.1 , a zatem nie można mówić o jego wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art.11 ust.1. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art.5 ust.1 i art. 11 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mają usprawiedliwionych podstaw i nie zasługują na uwzględnienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji z wypisu z ewidencji gruntów Urzędu Rejonowego w W. z 27 lutego 1995 r. wynika bezspornie, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w K., Nadleśnictwo S.. Ta sama informacja wynika także z ewidencji gruntów i mapy ewidencyjnej z 1968 r. Potwierdza ją także protokół przejęcia mienia z dnia 6 czerwca 1945 r. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie wyżej wskazanej jednostki, to podlegała ona przepisom ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.