II GSK 320/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1937/11 w sprawie ze skargi M. K. na pismo Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od wyniku egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/11 odrzucił skargę M. K. na pismo Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od wyniku egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2011 r. przystąpiła do pisemnego egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów z przedmiotu "Finanse", z którego otrzymała ocenę niedostateczną i tym samym nie spełniła warunku określonego w § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na biegłych rewidentów (Dz. U. z 2010 r., Nr 6, poz. 36, dalej: rozporządzenie). Skarżąca, zgodnie z przysługującym jej uprawnieniem, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wniosła odwołanie od wyniku egzaminu do Komisji Egzaminacyjnej. Po ponownej weryfikacji pracy egzaminacyjnej Komisja Egzaminacyjna, zaskarżonym pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., poinformowała skarżąca, że wniesione odwołanie nie zostało uwzględnione. M. K. zaskarżyła powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji odrzucił skargę wyjaśniając, że procedurę odwoławczą od wyników egzaminu na biegłego rewidenta reguluje rozdział 4 rozporządzenia, który przewiduje weryfikacje pracy egzaminacyjnej. Nie jest to jednak środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a wniesienie odwołania nie prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wynik ponownej weryfikacji pracy egzaminacyjnej dokonywanej przez Komisję Egzaminacyjną po wniesieniu odwołania, przekazywany jest odwołującemu w formie zawiadomienia, a nie decyzji administracyjnej. Przepisy rozporządzenia nie nakładają na Komisję Egzaminacyjną obowiązku wydania decyzji w sprawie odwołania od wyniku egzaminu. Również ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm., dalej: ustawa o biegłych rewidentach), przyznając Komisji Egzaminacyjnej uprawnienie do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów nie zastrzega formy decyzji administracyjnej. Komisja Egzaminacyjna nie jest organem administracji powołanym do władczego działania w rozumieniu art. 3 § 3 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpatrując odwołanie nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa, a jej rola sprowadza się do sprawdzenia pracy egzaminacyjnej i ustalenia liczby punktów za udzielone odpowiedzi. Zatem zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. K., która zaskarżyła je w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżone zawiadomienie Komisji Egzaminacyjnej nie mieści się w zakresie innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy to zawiadomienie wchodzi w wyżej wymieniony zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. odrzucenie skargi na zawiadomienie Komisji z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedlug norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że Komisja Egzaminacyjna spełnia wszystkie przesłanki uznania jej za organ państwowy, gdyż jest organem powołanym przez Ministra Finansów, wykonuje zadania państwa w postaci przeprowadzenia procedury uzyskania tytułu zawodowego biegłego rewidenta. Jej władcze kompetencje to między innymi rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminów, a przepisy ustawy o biegłych rewidentach nie określają jedynie formy prawnej tego władczego działania (tj. nie określa dla niego formy decyzji, orzeczenia lub aktu normatywnego). Zawiadomienie Komisji Egzaminacyjnej jest czynnością odnoszącą się do uprawnienia skarżącej, polegającego na kontynuacji postępowania kwalifikacyjnego na biegłego rewidenta, należy więc ją uznać za inną czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, utrzymanie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że wprawdzie Komisja Egzaminacyjna jest organem państowym, ale nie jest organem administracji uprawnionym do rozstrzygania spraw administracyjnych w rozumieniu przepisów k.p.a. Za sprawę administracyjną nie można uznać przeprowadzenia egzaminów na biegłych rewidentów. Komisja Egzaminacyjna rozpatrując odwołanie od wyniku egzaminu nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Jej zadanie polega na technicznej czynności, jaką jest sprawdzenie pracy egzaminacyjnej i ustalenie należnej liczby punktów za udzielenie odpowiedzi. Ustalając wynik Komisja nie kreuje żadnego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienia art. 3 – 5 p.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nie przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zróżnicowanie przedmiotu poszczególnych skarg i wniosków przewidzianych w art. 3 – 4 i przepisach szczególnych powoduje, że ich funkcji i charakteru prawnego nie da się określić in genere. Konieczne jest wyodrębnienie dwu kategorii skarg i wniosków. Pierwszą stanowią skargi na indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, podejmowane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Drugą kategorię stanowią wszystkie pozostałe skargi i wnioski, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 5-7 oraz w art. 4. W odniesieniu do tej kategorii skarg i wniosków, ich funkcja ogranicza się do postępowania sądowoadministracyjnego i w odniesieniu do tego postępowania należy ustalić ich charakter prawny (por. T. Woś. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 45-46.). Odnosząc te ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że owszem, Komisja Egzaminacyjna jest organem powoływanym przez Ministra Finansów, jednakże nie jest instytucją uprawnioną do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzeniem egzaminów na biegłego rewidenta, czy też stwierdzanie, na wniosek kandydata na biegłego rewidenta, odbycia praktyki i aplikacji. Są to czynności wykonywane w ramach wewnętrznego postępowania, które musi przejść kandydat na przyszłego biegłego rewidenta. Nie jest to postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył, które działania przewidziane w ustawie o biegłych rewidentach podlegają przepisom innych ustaw, jak: Kodeks postępowania administracyjnego, czy Kodeks postępowania karnego. W doktrynie ukształtował się pogląd, że do aktów nie podlegających kognicji sądu administracyjnego zalicza się oceny z egzaminów oraz świadectw, zaliczeń semestrów, przyznania egzaminu komisyjnego (tak: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, Nr 2). W tej sytuacji zaskarżone pismo Komisji Egzaminacyjnej o nieuwzględnieniu odwołania nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie podlega więc kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (v. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05).