II GSK 971/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 1050/11 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1050/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Z. Spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], cofającą udzielone skarżącej spółce przez ten organ zezwolenie z dnia [...] września 2006 r. (nr [...]) na odzysk określonych w decyzji odpadów innych niż niebezpieczne, w procesie odzysku R14, celem wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego, znajdującego się przy ul. [...] w [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Starosty [...] o zbadanie i stwierdzenie, czy przyjmowany przez Z. Sp. z o.o. odpad jest dopuszczony do odzysku w procesie R14 zgodnie z wydanym tej spółce zezwoleniem i obowiązującymi przepisami. Pismo to miało związek z kontrolą działalności wspomnianej spółki w zakresie gospodarowania odpadami, przeprowadzoną w dniach 17 czerwca - 2 lipca 2010 r. przez pracowników Urzędu Miasta [...]. Mając na uwadze ustalenia wspomnianej kontroli, Starosta [...] pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), wezwał Z. Sp. z o.o. do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz wydanego spółce zezwolenia z dnia [...] września 2006 r. – poprzez zaniechanie lokowania odpadów, które nie zostały określone w zezwoleniu. Jednocześnie organ pouczył spółkę, że dalsze naruszanie przepisów ustawy lub działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem będzie skutkować cofnięciem zezwolenia bez odszkodowania. Następnie Starosta [...] przeprowadził w dniach 30 sierpnia - 9 września 2010 r. kontrolę obejmująca m.in. oględziny rekultywowanego wyrobiska byłej cegielni oraz analizę kart ewidencji odpadów za okres od 2006 r. do lipca 2010 r. Organ ustalił na tej podstawie, że spółka do rekultywacji wyrobiska wykorzystywała odpady, które nie zostały dopuszczone do odzysku ora przekraczała ilość odpadów poddawanych odzyskowi w stosunku do ilości odpadów dopuszczonych do odzysku określonych w obowiązujących zezwoleniach. Ponadto w dniu 7 września 2010 r. do Starosty wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym organ ten wskazał nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w spółce, to jest m.in. przekraczanie w latach 2008 - 2009 ilości niektórych odpadów poddanych odzyskowi w stosunku do ilości odpadów dopuszczonych do odzysku, wykorzystywanie w latach 2006 - 2007 do rekultywacji wyrobiska odpadów (kod 100208 i 101003), które nie zostały dopuszczone do odzysku w posiadanym zezwoleniu na odzysk odpadów, wypełnianie w 2009 r. wyrobiska mieszaniną opadów traktowaną przez spółkę jako produkt o nazwie "[...]" (do której produkcji w 2009 r. i przez 7 miesięcy 2010 r. spółka wykorzystywała odpady skóry wygarbowanej zawierające chrom o kodzie 040108, komunalne osady ściekowe o kodzie 190905, odpady z mechanicznej obróbki odpadów o kodzie 191212, osady z klarowania wody o kodzie 190902 oraz niewielkie ilości włókien tekstylnych oraz opakowań wielkoformatowych). Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. cofnął spółce Z. zezwolenie R14 bez odszkodowania, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 30 ustawy o odpadach. Organ stwierdził m.in., że już w 2008 r. wzywał spółkę w trybie art. 30 ustawy o odpadach do zaniechania naruszeń zezwolenia i przepisów tej ustawy. Wskazał, że istotną naruszeń warunków decyzji, których dopuściła się spółka było przekroczenie ilości przewidzianych do odzysku odpadów z uwzględnieniem poszczególnych ich rodzajów, a stwierdzone nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami stanowiły bezsprzecznie naruszenie warunków zezwolenia R14. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że spółka nie zastosowała się do wezwania Starosty i nie usunęła naruszenia prawa w postaci pozostawienia umieszczonych niezgodnie z wydanym zezwoleniem odpadów w przedmiotowym wyrobisku. W dalszym ciągu bowiem w miejscu tym znajdowały się odpady nie objęte zezwoleniem R14, a zatem ich odzysk trwa. Wobec tego organ uznał, że cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania było uzasadnione. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Powołując się na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, Sąd stwierdził, że przesłanką wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia jest nie tylko fakt naruszenia przepisów ustawy lub zezwolenia, ale również obowiązek wezwania przez organ do zaniechania naruszeń i nie dostosowanie się posiadacza odpadów do tego wezwania. W niniejszej sprawie Starosta zgodnie z tym przepisem wezwał w dniu 24 sierpnia 2010 r. skarżącą spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz posiadanego zezwolenia R14 poprzez zaniechanie umieszczania na nim odpadów, które nie zostały określone w zezwoleniu. Oznaczało to, że organ I instancji spełnił przesłankę wezwania strony skarżącej do zaniechania naruszeń przepisów ustawy i posiadanego zezwolenia. Zdaniem Sądu, skarżąca mimo tego wezwania nie zaniechała dalszej działalności. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż skarżąca spółka prowadziła działalność gospodarczą w zakresie odzysku odpadów wykorzystywanych do rekultywacji wyrobiska po byłej cegielni wbrew warunkom oznaczonym w wydanym zezwoleniu. W ocenie Sądu, fakt nie spełnienia przez stronę skarżącą wymagań określonych w zezwoleniu R14 wynikał zarówno z protokołów kontroli przeprowadzonych przez Burmistrza Miasta [...] w dniach 17 lipca - 2 sierpnia 2010 r. oraz ustaleń Starosty [...] przedstawionych w protokole kontroli z dnia [...] września 2010 r., ale także z kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2010 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]. Z tego względu Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty nasuszenia art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), przyjmując, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został przeanalizowany i oceniony zgodnie z prawem. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Z. Sp. z o.o. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zaś w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach – poprzez niewłaściwą ocenę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o cofnięciu spółce bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R14 celem wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego znajdującego się w [...] przy ul. [...], a w konsekwencji błędną kontrolę legalności rozstrzygnięcia organów I i II instancji, co spowodowało oddalenie skargi strony na podstawie błędnie zastosowanego art. 151 p.p.s.a., a wiec niewłaściwe rozstrzygnięcie Sądu wskutek niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady oceny prawidłowości działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy i mieszczącej się w niej zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym w wyniku dowolnej oceny części materiału sprawy oraz nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do WSA – poprzez błędnie poczynione ustalenia faktyczne, jak również błędne uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, szczególnie w przedmiocie dalszego (po uprzednim wezwaniu) naruszenia przez spółkę przepisów ustawy o odpadach. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie faktycznej przyjął, iż po wezwaniu strony do zaniechania naruszeń ustawy o odpadach miało miejsce dalsze naruszanie tej ustawy lub naruszanie treści zezwolenia. Cofając spółce zezwolenie organ I instancji nie zastosował trybu określonego w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Wydanie decyzji nastąpiło bowiem w oparciu o wyniki kontroli działalności mającej miejsce przed wezwaniem spółki w dniu 24 sierpnia 2010 r. do zaniechania naruszeń. Natomiast cofnięcie zezwolenia mogłyby nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że przedsiębiorca po tej dacie nadal narusza przepisy ustawy o odpadach lub warunki posiadanego zezwolenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczności takie nie zostały wykazane zebranym materiałem dowodowym, a decyzja o cofnięciu zezwolenia została podjęta na podstawie tych samych dowodów, co wezwanie do zaniechania naruszeń (według stanu na 31 lipca 2010 r. licząc od początku prowadzonej działalności firmy). Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wystosowane do spółki wezwanie do zaniechania naruszeń dotyczyło zaprzestania umieszczania odpadów, które nie zostały określone w zezwoleniu na odzysk odpadów. W tym akcie administracyjnym nie sformułowano natomiast nakazu usunięcia umieszczonych tam odpadów, ani też nie ustalono zakazu dalszego ich odzyskiwania. Strona postępowania przyjęła do wiadomości wskazania organu I instancji dotyczące zaprzestania naruszeń warunków posiadanego zezwolenia i nie dopuściła do powstania dalszych naruszeń. Nie deponowała bowiem odpadów niewymienionych w posiadanym zezwoleniu i nie naruszała przepisów ustawy o odpadach. Błędne było natomiast twierdzenie organów, że skoro w okresie poprzedzającym wezwanie do zaniechania naruszeń odpady nieobjęte decyzją trafiły do wyrobiska, to ich odzysk nadal trwa i jednocześnie firma nadal narusza przepisy ustawy o odpadach i zezwolenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie środka odwoławczego skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej nie podważa całokształtu ustaleń, jakie legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Ogranicza się do kwestionowania jednej z tych okoliczności, a mianowicie wywodzi, że brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia, gdyż Spółka po otrzymaniu wezwania do zaniechania naruszeń nie deponowała odpadów niewymienionych w posiadanym zezwoleniu i wobec tego nie naruszała przepisów ustawy o odpadach. W wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2010 r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz wydanego przez Starostę [...] zezwolenia z [...] września 2006 r. nie sformułowano bowiem nakazu usunięcia umieszczonych tam odpadów, ani też nie ustalono zakazu dalszego ich odzyskiwania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro Spółka przyjęła do wiadomości wskazania organu pierwszej instancji i nie dopuściła do dalszych naruszeń, to błędnym jest twierdzenie, że nadal narusza przepisy ustawy i zezwolenia. Skarżąca dodała, że samym momentem odzysku jest ich umieszczenie w wyrobisku zgodnie z zastosowanym procesem odzysku odpadów określonym w załączniku nr 5 do ustawy jako R 14. Zatem proces odzysku dokonuje się w momencie użycia odpadów do deponowania w wyrobisku. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ drugiej instancji dokonał niewłaściwej oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwypukliło jedynie fakt, że w wyrobisku znajdowały się odpady nieobjęte decyzją o zezwoleniu, co oznacza, że ich odzysk nadal trwa. Natomiast organy nie wykazały, że skarżąca nadal, tj. po otrzymaniu wezwania do zaniechania naruszeń, lokuje odpady, które nie zostały określone w zezwoleniu. Oznacza to, że zebranym w sprawie materiałem dowodowym organ nie wykazał, iż przedsiębiorca po dniu 24 sierpnia 2010 r. narusza przepisy ustawy o odpadach lub warunki posiadanego zezwolenia. Zatem decyzja o cofnięciu zezwolenia została podjęta na podstawie tych samych dowodów, co wezwanie do zaniechania naruszeń, tj. według stanu na 31 lipca 2010 r. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji takiej oceny stanu faktycznego stanowiło, zdaniem skarżącej Spółki, naruszenie wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, stosownie do postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W niniejszej sprawie organy administracji te obowiązki w pełni zrealizowały. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący transport odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie bez odszkodowania. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że strona skarżąca nie zastosowała się wezwania organu pierwszej instancji i nie usunęła naruszenia prawa w postaci umieszczenia niezgodnie z wydanym zezwoleniem odpadów na wyrobisku. Z protokołu kontroli przeprowadzonej na terenie działalności Z. Spółki z o.o. w dniach od 30 sierpnia do 9 września 2010 r. wynika jednoznacznie, że w dalszym ciągu na wysypisku znajdowały się odpady nieobjęte decyzją o zezwoleniu. Tych ustaleń faktycznych skarżąca nie zakwestionowała. Tym samym organy wyciągnęły prawidłowe wnioski z przeprowadzonej kontroli, że odzysk odpadów trwał, a strona skarżąca nie podjęła po wezwaniu żadnych działań zmierzających do usunięcia wymienionych naruszeń. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, do naruszenia omawianego przepisu dochodzi, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych czy też prawidłowości zastosowania przepisów prawa nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia przepisu regulującego wymogi stawiane uzasadnieniu orzeczenia. Natomiast naruszenie art.1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty nie zostały podniesione. Tym samym należy stwierdzić, że sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej zgodnie z zakresem działalności sądów administracyjnych ukształtowanym treścią omawianych przepisów. Podsumowując, skoro stan faktyczny sprawy został przez organy administracyjne ustalony w sposób prawidłowy, to tym samym - jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji - organ administracji w sytuacji zrealizowania się dyspozycji najpierw art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, a następnie art. 30 ust. 2 ustawy - miał obowiązek cofnąć zezwolenie w przypadku niepodejmowania przez podmiot posiadający zezwolenie określonych działań, pomimo uprzedniego wezwania go do zaniechania tego stanu rzeczy. Decyzja w tym przedmiocie nie stanowi decyzji uznaniowej. Zatem skoro okoliczności faktyczne sprawy nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, to organ administracji w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, a tym samym WSA w Gliwicach nie naruszył tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Dlatego tez zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (tego drugiego przez niezastosowanie) należało uznać za chybiony. Tym samym uprawniona jest ocena, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł. jak w sentencji.