III SA/Gd 327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka,, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność § 2 pkt 1, 2 i 5; § 4 pkt 10; § 7 pkt 1a, 1b, 4, 5 i 10; § 12; § 15; § 16 pkt 1; § 17 zaskarżonej uchwały. W skardze powołującej art. 50 §1, art.52 §1, art.53 §3 i art.54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień zamieszczonych we wskazanych jednostkach redakcyjnych uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zarzucając, że uchwała wydana została z naruszeniem: przepisów § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz.908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz.2008 ze zm.) poprzez powtórzenie w postanowieniach § 2 pkt.1,5, § 7 pkt.1a, 4, 5, § 15, § 16 pkt.1, § 17 w/w Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach, przepisów § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (publ. jw.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (publ. jw.) poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 pkt.10, § 7 pkt. 1b, 10, § 12 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. Na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (publ.j.w..) wniesiono o: stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt.1,5, § 7 pkt.1a,4,5, § 15, § 16 pkt.1, §17 oraz § 4 pkt.10, § 7 pkt.1 b, 10 i § 12 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, co następuje: zaskarżoną uchwałą z dnia 30 maja 2007 r. Rada Miasta [...] uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Materialno-prawną podstawę uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., Nr 132, poz.622 ze zm.). W art. 4 tej ustawy nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, przy czym zgodnie z cyt. art. 4 zasady uregulowane w regulaminie dotyczyć mogą jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1-8 ustawy. Regulamin nie może normować zagadnień innych niż wymienione w przepisie, bowiem oznaczałoby to wykroczenie poza zakres regulacji ustawowej. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy [...] nałożyła na jej adresatów obowiązki nie przewidziane w przepisach ustawy, do czego nie była upoważniona. I tak: - w § 4 pkt.10 uchwały, na właścicieli nieruchomości z obiektami wyposażonymi w urządzenia sanitarne, z których pochodzą nieczystości ciekłe, położonymi w odległości mniejszej niż 100 m od kolektora sanitarnego, nałożono obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji na warunkach podanych przez administratora sieci; - w 7 pkt.1b uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości; - w § 7 pkt. 10 zobowiązano punkty prowadzące konsumpcję piwa do obowiązkowego zapewnienia niezbędnej ilości toalet; - w § 12 przewidziano obciążenie kosztami deratyzacji włascicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego wymienione wyżej obowiązki wykraczają poza upoważnienia zawarte w art.4 ust. 1 pkt.1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie od powyższego Rada Miasta [...], wbrew zasadzie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (publ.j.w.) stanowiącej, iż uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, w zaskarżonej uchwale (regulaminie) powtarza definicje ustawowe, niekiedy je modyfikując. I tak: - w § 2 pkt. 1 regulaminu powtórzono definicję "właściciela nieruchomości" zawartą w art. 2 ust.1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo ją modyfikując; - w § 2 pkt. 5 regulaminu powtórzono i zmodyfikowano definicję "budynku jednorodzinnego" zawartą w art. 3 ust.2a ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; - w § 7 pkt. 1a regulaminu powtórzono art. 4 ust.2 pkt. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - w § 7 pkt. 4 i 5 regulaminu powtórzono obowiązki zarządcy drogi w zakresie utrzymania porządku i czystości na drogach publicznych i w stosunku do wiat autobusowych określone już w art. 20 ustawy o drogach publicznych i art. 5 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - w § 15 regulaminu, odnoszącym się do osób utrzymujących zwierzęta domowe zawarto odesłanie do uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 22 grudnia 2000 r., określającej obowiązki osób w tym zakresie, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ust.2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinien to zawierać regulamin; - w § 16 pkt. 1 regulaminu, dotyczącym zasad finansowania i wysokości górnych stawek opłat, powtórzono postanowienia art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - w § 17 regulaminu powtórzono i częściowo zmodyfikowano zapisy dotyczące przepisów karnych zawarte w art. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżącego przytoczone okoliczności niewątpliwie wskazują, iż podejmując zakwestionowaną uchwałę, Rada Miasta [...] dopuściła się istotnego naruszenia przepisów § 135 oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wymienionych w skardze naruszeń prawa albo nie ma albo są one nieistotne. Dodano, że kwestionowany Regulamin został pozytywnie zaopiniowany przez Inspekcję Sanitarną i Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, m.in., że sąd kontroluje legalność zaskarżonych aktów, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy stosujące prawo; sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania aktu, w tym celowości i słuszności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała, jak stanowi 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do tego rodzaju aktów. Generalnie ujmując Sąd podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego w [...], iż przedmiotowa uchwała - w jej zaskarżonej części - podjęta została z naruszeniem przepisów § § 135 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 z 2002 r., poz.908) w zw. z art.4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.). Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a w art. 4 ust. 1. przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wynika z dalszej części cyt. artykułu, wymagania te dotyczyć mogą: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) (4) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Co ważne, wyliczenie zawarte w przytoczonych wyżej przepisach ustawy jest zamkniętym katalogiem, co oznacza, że zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwałą rady, musi mieścić się w ramach cytowanych przepisów. Zatem należy zgodzić się ze skarżącym, że te obowiązki unormowane w zaskarżonej uchwale, które wykraczają poza zakres wymienionych w zacytowanym wyżej art.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożone zostały bez upoważnienia ustawowego.(por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P4/00, OTK 2001, nr 5, poz.126, w którym Trybunał wyjaśnił, że: "Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podstawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania"). Obowiązki tego rodzaju zostały nałożone na adresatów zaskarżonej uchwały w jej niżej wymienionych jednostkach redakcyjnych : - § 4 pkt. 10, mocą którego postanowiono, że :"każda nieruchomość na terenie gminy, gdzie znajduje się kanalizacja sanitarna, a odległość obiektu położonego na tej nieruchomości i posiadającego urządzenia sanitarne, z którego pochodzą nieczystości ciekłe, nie przekracza 100 m od kolektora sanitarnego, musi zostać przyłączona przez właściciela do tej kanalizacji na warunkach podanych przez administratora sieci", (co wykracza poza obowiązki określone w art.5 ust. 2 pkt.2 ustawy); - § 7 pkt.1b, w którym nakazano adresatom usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości (bez zaznaczenia, że chodzi tu o części nieruchomości służących do użytku publicznego); - § 7 pkt.10, w którym zobowiązano punkty prowadzące konsumpcję piwa do obowiązkowego zapewnienia niezbędnej ilości toalet, (podczas gdy art.4 i 5 ustawy adresowane do właścicieli nieruchomości określają te obowiązki w inny sposób); - §12, w którym zawarto postanowienie o obciążeniu kosztami przeprowadzenia deratyzacji właściciela nieruchomości ( wbrew art. 4 ust.2 pkt. 8 ustawy). Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż obowiązki nałożone unormowaniami zawartymi w wyżej wymienionych przepisach uchwały są zgodne z obowiązkami przewidzianymi w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd podziela również słuszność zarzutu, że we wskazanych jednostkach redakcyjnych zaskarżonej uchwały, bądź powtórzono, bądź - powtórzono z modyfikacją, definicje oraz zapisy zawarte w ustawach, co jest naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( publ. jw.), stanowiącego, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tego rodzaju zapisy znalazły się w : - § 2 pkt.1 uchwały, w którym zdefiniowano pojęcie "właściciela nieruchomości" , powtarzając i modyfikując określenie z art. 2 ust.1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - § 2 pkt. 5 uchwały, w którym powtórzono ale i zmodyfikowano pojęcie "budynku jednorodzinnego" znajdujące się w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz.1623 tj.), który stanowi, że ‘budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku"; - § 7 pkt.1a, w którym powtórzono treść art. 4 ust. 2 pkt. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - § 7 pkt. 4 i 5, w których powtórzono regulacje z art. 20 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j. t. Dz. U. z 2007 r., poz.115) i art. 5 pkt.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - § 16 pkt. 1, dotyczącym zasad finansowania i wysokości górnych stawek opłat, w którym powtórzono zapisy z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i - §17 uchwały, w którym powtórzono i częściowo zmodyfikowano przepisy karne, zawarte w art. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto w § 2 uchwały, jako pkt. 2 oznaczono część zdania rozpoczynającego się w pkt. 1 tej uchwały, a w § 15, dotyczącym zasad postępowania ze zwierzętami na terenie gminy, odesłano do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt, podczas gdy z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że obowiązki te powinny zostać zawarte w regulaminie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela poglądu organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że powtórzenia treści przepisów obowiązujących ustaw, względnie ich powtórzenie w treści uchwały z modyfikacjami, ma przyczyniać się do lepszego rozumienia treści uchwały, podnosić świadomość i kulturę prawną mieszkańców gminy i nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności kwestionowanych w skardze zapisów uchwały. Zacytowany powyżej przepis § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest jasny i w zasadzie nie wymaga dłuższych wyjaśnień bądź interpretacji. Dodatkowo w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych i organów administracji, dotyczącym omawianego zagadnienia, wielokrotnie wyjaśniano, że " narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego" – wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25.03.2003 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2572/02(Dz. Urz. Opols 2003/78/1520) i "dokonanie powtórzenia nie zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, skutkującego nieważnością powtórzonych zapisów. Jednakże w przypadku, kiedy organ stanowiący dokonuje jednocześnie nawet niewielkiej modyfikacji przepisów ustawowych naruszenie to nabiera charakteru istotnego naruszenia prawa i skutkuje nieważnością ustanowionej normy", jak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 czerwca 2010 r. NK.II.BSZ2.0911-13/10, system inf. prawnej LEX 602296. Dodatkowo należy wskazać, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przeoczono, iż w dniu 5 grudnia 2005 r. w Dz. U. Nr 236, poz.2008 opublikowany został tekst jednolity ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przytoczonych względów, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 cyt. na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze istotne naruszenie prawa orzekł o nieważności wymienionych w sentencji wyroku części uchwały nr [...] z dnia 30 maja 2007 r. Redagując ponownie treść uchwały Rada Gminy [...] będzie miała możliwość uczynienia tego w sposób zgodny z prawem mając na uwadze powyższe rozważania.