I SA/Wa 779/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego zaopiniowania wnioskowanego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. Z., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzające, że wnioskowany pismem W. Z. z dnia [...] listopada 2010 r. podział nieruchomości nie jest zgodny z decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania na tej nieruchomości oraz stwierdził, że podział ten jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. W. Z. zwróciła się do organu I instancji o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka ewidencyjna nr [...], położonej we wsi i gminie J., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], polegającego na wydzieleniu [...] działek gruntowych wraz z drogą dojazdową biegnącą wzdłuż [...] - zgodnie ze wstępnym projektem podziału sporządzonym przez uprawnionego geodetę Z. K. Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowy wniosek o podział nieruchomości nie jest zgodny z określonymi w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] warunkami zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania na w/w nieruchomości oraz stwierdził, iż podział ten jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu orzeczenia Wójt wskazał, że dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej na wniosek W. Z. została wydana powyższa decyzja o warunkach zabudowy, która nie określa jednak zasad podziału nieruchomości w kontekście planowanego przez wnioskodawczynię zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto podział zakładający wydzielenie [...] działek gruntowych wraz z drogą dojazdową nie jest spójny z przedłożoną przy wniosku decyzją o warunkach zabudowy dla budowy jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z niezbędnymi do jego funkcjonowania urządzeniami budowlanymi. Ponadto dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej nieruchomości zapewnia działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o szerokości około [...] m, stanowiąca przedłużenie ul. [...]. Zatem dz. ew. nr [...] jest niewystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, gdyż dopuszcza się dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo - jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Na powyższe postanowienie Wójta zażalenie wniosła W. Z., podnosząc, że we wniosku o ustalenie zabudowy, oprócz usytuowania budynku jednorodzinnego, przedstawiła zamiar podziału nieruchomości, jednak organ I instancji stwierdził, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się zasad podziału i nie ustalił tych zasad w opisanej decyzji o warunkach zabudowy. Zachodzi zatem sprzeczność między uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, a wskazaną deklaracją organu I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy. Ponadto dojazd do przedmiotowej nieruchomości (dz. ew. nr [...]) od strony drogi publicznej ma szerokość ok. [...] m tylko na długości ok. [...] m na końcowym odcinku przed dz. ew. nr [...], przy czym zdaniem strony, gdy w tym rejonie będzie więcej domów, problem poszerzenia drogi zostanie rozwiązany, tym bardziej że jest to droga gminna. Rozpoznając niniejsze zażalenie Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego, gdy nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest on zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianej sprawie, Wójt Gminy J. decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalił na przedmiotowej działce warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, jednak nie można twierdzić, że w/w wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla większej liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej działce, tj. np. [...] takich budynków na działkach powstałych w wyniku podziału tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy, ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogą bowiem określać zasad podziału nieruchomości. Zatem organ odwoławczy w tej sytuacji uznał za chybiony argument organu I instancji o sprzeczności wnioskowanego podziału z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże zasadny jest argument, że zaproponowany podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Po 817/07 wskazał, iż ustawodawca nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne". Zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te określające przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Ponadto definicja prawna działki budowlanej rozumianej jako "zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce" normuje treść tego terminu jedynie w obszarze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi odbywa się przy uwzględnieniu definicji prawnych zawartych w przepisach odrębnych. Zatem ustawodawca nie dopuścił modyfikacji znaczenia przepisów odrębnych, które wskazał jako wzorzec dla oceny zgodności projektu podziału. Zastosowanie jako wzorzec dla oceny zgodności projektu podziału z przepisami odrębnymi znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, przy czym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Tak więc zgodnie z w/w przepisem, minimalna szerokość dojazdu do nieruchomości powinna wynosić 4,5 m., a szerokość dojazdu do dz. ew. nr [...] wynosi ok. [...] m. Wobec czego Kolegium zauważyło, iż w niniejszej sprawie istnieje sprzeczność proponowanego podziału ze wskazanymi przepisami odrębnymi, co uzasadnia negatywne zaopiniowanie wnioskowanego podziału na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem z tego powodu postanowienie organu I instancji, pomimo wadliwego wskazania niezgodności zaproponowanego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, należało utrzymać w mocy jako zasadne. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy opisane postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2011 r. Skargę na wskazane postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. Z. kwestionując jego prawidłowość oraz podnosząc, że jej sprawa została potraktowana przez organ niedbale z uwagi na uznanie, iż droga dojazdowa na odcinku [...] m ma szerokość ok. [...] m, gdy w rzeczywistości ma ona szerokość [...] m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie) stosuje się przepisy art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które zezwalają, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – na podział nieruchomości, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo, jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten pozostaje w powiązaniu z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów nakazuje dokonać w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym: 1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zatem, gdy dla konkretnej nieruchomości ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to takie ustalenia są wiążące. W rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Decyzja ta ustala obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy dla tej działki, a także inne warunki, którymi skarżąca, chcąc zrealizować zamierzenia budowlane jest związana. Należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. W związku z powyższym należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać zasad podziału nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej. W świetle powyższego rację należy również przyznać organowi II instancji, że w związku z tym, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie można uznać, by proponowany podział był sprzeczny z ustaleniami tej decyzji. Jak bowiem zaznaczono wyżej wydanie decyzji o warunkach zabudowy służy przede wszystkim temu, by wnioskodawca uzyskał informację czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Dokonując analizy niniejszej sprawy sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające naruszyły art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązkiem organu opiniującego wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości było zbadanie jego zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2011 r.. Badanie go pod kątem niesprzeczności z przepisami odrębnymi byłoby uzasadnione, gdyby nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Użyty bowiem w art. 94 ust. 1 spójnik "albo" jest spójnikiem rozłącznym, co oznacza, że jeżeli została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to nie znajduje zastosowania art. 94 ust 1 pkt 1. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do uchylenia postanowień obydwu organów, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami prawa, które uzasadni w sposób określony w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, 135 i 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.