II SA/Rz 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. D. i R. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2011r., nr [...] o odmowie przyznania M. D. i R. D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w O. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 – powinno być: Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. R. D. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o udzielenie pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r. Wniosek ten dotyczył budynku położonego w miejscowości O. [...], który Państwo D. zakupili w dniu [...].11.2009r. wraz z nieruchomością rolną o pow. 7851m² za kwotę 26 000 złotych. Wnioskodawca zwrócił się o przyznanie kwoty 85 000 zł. We wniosku wskazano, że zalaniu uległ budynek mieszkalny, parterowy bez poddasza mieszkalnego, drewniany. Zalane zostały podłogi, meble, okna, sprzęt AGD. W dniu [...] grudnia 2010r. R. D. przedłożył korektę ww. wniosku i określił kwotę pomocy na 100 000 złotych. Następnie w dniu [...] kwietnia 2011r. przedłożona została opinia określająca wartość uszkodzeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości O. [...], sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, w której wartość szkód wyceniono na kwotę 104 035,00 zł. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że właścicielami nieruchomości w O. [...] i posadowionego na niej budynku są małżonkowie M. i R. D. zamieszkali w G. ul. [...]. Nieruchomość tą, składającą się z działek nr 3286 i 3314 wyżej wymienieni, nabyli na podstawie Aktu notarialnego Nr Rep. [...] z dnia [...].11.2009r. Na nieruchomości tej znajdował się dom drewniany, składający się z 2 pomieszczeń (pokój, kuchnia) oraz komórki. Ogrzewany był piecem kaflowym, brak bieżącej wody. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem w domu tym rozpoczęty został remont. Przedmiotowy budynek mieszkalny decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] przeznaczony został do rozbiórki. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono również, że rodzina M. i R. D. (małżonkowie + 3 dzieci) zamieszkują w G. przy ul. [...] w domu jednorodzinnym o pow. ok. 100m². Budynek składa się z 4 pokoi, kuchni, łazienki, podpiwniczony w 1/2 części. Pomieszczenia są w pełni wyposażone w sprzęt gospodarstwa domowego i media. Źródłem utrzymania 5 osobowej rodziny jest wynagrodzenie za pracę R. D., które zgodnie z oświadczeniem wynosi 2 000 zł/m-c. Po przeprowadzonym postępowaniu, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] odmówił przyznania M. D. i R. D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w O. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r. Organ I instancji powołując się na poczynione w trakcie postępowania ustalenia wskazał, że rodzina Państwa D. ma zabezpieczone niezbędne potrzeby bytowe i może prawidłowo funkcjonować w posiadanym i dotychczas zamieszkiwanym budynku mieszkalnym położonym w G., przy ul. [...]. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 12.04.2009r. o pomocy społecznej w tym art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 organ wskazał, że w wypadku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Samo powstanie straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielania pomocy w postaci zasiłku celowego. Świadczenia pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Odwołanie od tej decyzji złożyli R. D. i M. D i wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji przyznającej zasiłek celowy na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego, położonego w O. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili rażące naruszenie prawa, "na zasadzie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 40 u.p.s. poprzez niewłaściwą interpretacje i subsumcję i przyjęcie, że pomoc winna być adresowana do tych osób, które poniosły straty w gospodarstwie domowym i znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki". Wskazali, że art. 40 u.p.s. nie uzależnia uprawnienia do zasiłku od dochodów i nie wprowadza przesłanki braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Taką przesłankę wprowadza art. 39 u.p.s., który nie stanowi podstawy prawnej do przyznania zasiłku celowego w przypadku zdarzenia losowego, o którym mowa w art. 40 u.p.s. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.04.2006r., sygn. I SA/Wa 2202/05 wskazali, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 u.p.s., przyznanie zasiłku na postawie art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślili, że organ dokonał błędnej interpretacji powołanych w uzasadnieniu przepisów. Mimo, że art. 39 i art. 40 u.p.s. dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia tj. zasiłku celowego, to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazując na uregulowania dotyczące instytucji pomocy społecznej, podniosło, że przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej świadczenia mają charakter pomocowy a nie odszkodowawczy. Zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu pomoc osobom – rodzinom w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać samodzielnie. W przedmiotowej sprawie ustalono, że Państwo D. nie znaleźli się w sytuacji, w której nie mogą zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych, mieszkaniowych. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie uznania organu administracji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. D. i M. D. i wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Raz jeszcze zarzucili naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, na zasadzie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 40 u.p.s. poprzez niewłaściwą ich interpretację. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu wskazali, że zgodnie z art. 40 u.p.s. przyznanie uprawnienia do zasiłku nie jest uzależnione od wysokości dochodu, a także nie wprowadza przesłanki dotyczącej braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłankę taką wprowadza art. 39 u.p.s., który jednak nie stanowi podstawy prawnej do przyznania zasiłku celowego w przypadku zdarzenia losowego tj. powodzi. Podkreślili, że uzasadnienie decyzji wraz z interpretacją przepisów prawa stoi w sprzeczności z linią orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 3.04.2006r., sygn. akt I SA/Wa 2202/05). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że rodzina wnioskodawców swoje potrzeby mieszkaniowe zabezpieczała i w dalszym ciągu zabezpiecza w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...]. Wniosek na remont lub odbudowę dotyczył budynku mieszkalnego położonego w miejscowości O. [...]. Dom ten nie stanowił centrum życia rodziny D., a zatem rodzina nie znalazła się w sytuacji, w której nie może zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych (mieszkaniowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] , którą utrzymano w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2011r., nr [...] odmawiającą przyznania M. D. i R. D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w O. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r. Możliwość przyznania takiego zasiłku przewiduje art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) – zwanej dalej ustawą, który stanowi, że może on zostać przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przepis powyższy stanowi uzupełnienie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zawarta w tych przepisach regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie zasady udzielenia pomocy z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Samo uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeby po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy jej charakter, w świetle zasad udzielenia pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. W rozpatrywanej sprawie w dniu [...] maja 2010r. R. D. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o udzielenie pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r. Wniosek ten dotyczył budynku położonego w miejscowości O. [...]. Wnioskodawca zwrócił się o przyznanie kwoty 85 000 zł z uwagi na fakt, że zalaniu uległ budynek mieszkalny, parterowy bez poddasza mieszkalnego, drewniany. Zalane zostały podłogi, meble, okna, sprzęt AGD. W dniu [...] grudnia 2010r. R. D. przedłożył korektę ww. wniosku i określił kwotę pomocy na 100 000 złotych, a następnie w dniu 15 kwietnia 2011r. przedłożył opinię określająca wartość uszkodzeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości O. [...], sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, w której wartość szkód wyceniono na kwotę 104 035,00 zł. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji organ ustalił, że właścicielami nieruchomości w O. [...] i posadowionego na niej budynku są małżonkowie M. i R. D., zamieszkali w G. ul. [...]. Nieruchomość tą, składającą się z działek nr 3286 i 3314 wyżej wymienieni, nabyli na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. [...] z dnia [...].11.2009r., za kwotę 26 000 złotych. Na nieruchomości tej znajdował się dom drewniany, składający się z 2 pomieszczeń (pokój, kuchnia) oraz komórki. Ogrzewany był piecem kaflowym, brak bieżącej wody. W domu tym rozpoczęty został remont. Przedmiotowy budynek mieszkalny decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] przeznaczony został do rozbiórki. Ustalono również, że rodzina M. i R. D. (małżonkowie + 3 dzieci) zamieszkują w G. przy ul. [...] w domu jednorodzinnym o pow. ok. 100m². Budynek składa się z 4 pokoi, kuchni, łazienki, podpiwniczony w 1/2 części. Pomieszczenia w pełni są wyposażone w sprzęt gospodarstwa domowego i media. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pod kątem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, stwierdzić należy, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie ustalony został prawidłowo. Nie budzi wątpliwości, że występujący o zasiłek celowy R. D. wraz z rodziną zamieszkuje przy ul. [...] w G. Nie budzi też wątpliwości, że budynek zlokalizowany na posesji w miejscowości O. [...] został zalany w wyniku powodzi w maju 2010r. Zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa m.in. na jednostkach samorządu terytorialnego (gminach, powiatach i województwach) oraz na organach administracji rządowej (wojewodach i ministrze właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego) w zakresie ustalonym ustawą (art. 2 ust. 2 ). Zasadnie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że przyznawane na podstawie tej ustawy świadczenia mają charakter pomocowy a nie odszkodowawczy. Koniecznym następstwem powstałej szkody jest niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a jej przezwyciężenie było niemożliwe do zrealizowania przez samych poszkodowanych przy wykorzystaniu własnych możliwości. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 5.02.2010 r., sygn. akt I OSK 1255/2009 (publ. LexPolonica nr 2238510, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższy pogląd, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Uznać zatem należało, co zasadnie uczyniły organy orzekające w sprawie, że skoro budynek mieszkalny (który uległ zalaniu) był w trakcie remontu, a rodzina R. D. w nim nie zamieszkiwała, to niemożliwym było uznanie o braku możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, gdyż ta realizowana była przez ww. rodzinę w lokalu przy ul. [...] w G. W ocenie Sądu, z formalnego punktu widzenia skarżący spełnili wymogi ustawowe do ubiegania się o pomoc społeczną. Jednakże okoliczności, że domagali się tej pomocy na remont budynku mieszkalnego wykorzystywanego okresowo na własne potrzeby, w sytuacji posiadania zarazem innego budynku mieszkalnego, w którym zaspokajali swoje i swojej rodziny potrzeby mieszkaniowe, dawały organom podstawę do jednoznacznej odmowy przyznania żądanej pomocy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonujące, zaś zasady wspierające rozstrzygnięcie są obiektywne i poddają się kontroli. Oczywistym jest, że jeżeli dana osoba posiada więcej niż jedno miejsce, w którym może zaspokoić swoją potrzebę mieszkaniową, przy czym chociaż jedno z tych miejsc nie doznało szkód i możliwym jest zaspokojenie w nim tej potrzeby, to brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność udzielenia pomocy społecznej w celu umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W warunkach rozpoznawanej sprawy skarżący nie znajdował się w sytuacji uzasadniającej udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Fakt posiadania innego budynku mieszkalnego w sposób uzasadniony wyłączył ich z kręgu osób uprawnionych do przyznawanej pomocy. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że miejscem zamieszkania rodziny M. D. i R. D. jest dom jednorodzinny przy ul. [...] w G. i tam są zaspokajane podstawowe potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe tej rodziny. Stwierdzić zatem należy, że organy załatwiając sprawę skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłku celowego, co zresztą wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Z wszystkich tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 P.p.s.a., a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.