II OSK 1044/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1386/11 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1386/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...].05.2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi B. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalno - usługowego z gabinetami lekarskimi na działce nr [...] w M. obr. [...], a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego decyzja ta została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].02.2007 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z [...].10.2009 r., ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny wyżej opisanego budynku, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o zebrane w sprawie dowody organ I instancji ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i postanowieniem z dnia [...].11.2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].12.2005 r. W dniu [...].12.2005 r. inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym PINB w Myślenicach decyzją z dnia [...].01.2006 r., nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego posadowionego na działce nr [...] w M. obr. [...] Decyzją z dnia [...].03.2006 r. Starosta Myślenicki uchylił decyzję z dnia [...] października 1994 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], obr. [...] w M. Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ I instancji stwierdził, że realizując inwestycję na działce nr [...] w M. i wykonując: dodatkową kondygnację, zmianę geometrii dachu, zmianę powierzchni zabudowy kubatury, zmianę elewacji dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie punktu 1, 2, 3 i 7 art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, ze względu na fakt posiadania czterech kondygnacji naziemnych, bowiem działka nr [...] położona w M. obr. [...] zgodnie z wypisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. uchwalonego uchwałą nr XIII/73/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy Myślenice z dnia 27 listopada 1986 r. (Dz. U. w Kr. Nr 17 póz. 126, późn. zm.) położona była w terenie o symbolu A.50MN, przeznaczonym dla zabudowy jednorodzinnej i zachowania istniejących obiektów. Wysokość nowej zabudowy dla terenów o symbolu MN wynosiła według planu 2 - 3 kondygnacje naziemnych, przy czym ostatnie dopuszczalne kondygnacje winny być rozwiązane w połaciach dachowych, w celu nawiązania do miejscowych tradycji i form architektonicznych. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który w wyniku decyzji WINB w Krakowie z dnia [...].02.2007 r. został uzupełniony o "określenie w opisie technicznych sposobu dostosowania budynku do otaczającej zabudowy". W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że inwestor spełnił obowiązek o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3, a tym samym przesłanki uzasadniające doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. Z. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...].06.2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie naprawcze. W efekcie tego postępowania, dotychczas wykonane roboty budowlane winny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego zgodność ta obejmuje także zgodność z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku braku planu - z decyzją ustalającą warunki zabudowy planu (art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 i w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego nie może zatwierdzić projektu budowlanego, który jest sprzeczny (niezgodny) z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą sprawdzać zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., ponieważ jego zapisy zostały usunięte z porządku prawnego przepisami rangi ustawowej (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż dokonanie sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i dlatego zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Krakowie odniósł się także do zarzutów odwołania wyjaśniając, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1994 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a określenie parametrów obiektu nastąpi w decyzji kończącej niniejsze postępowanie. W tym postępowaniu nastąpi również ocena przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi. Brak jest jednak podstaw, by w ramach prowadzonego postępowania żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zakresu kontroli projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora zgodnie z obowiązkiem określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. II OSK 705/10 (Lex nr 863289): "Obowiązkiem organu jest (...) sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Rozstrzygnięcia jednak wymaga, czy organ nadzoru budowlanego powinien badać zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, względnie prowadzenia robót budowlanych (jak chce organ I instancji oraz strona skarżąca), czy też - jak twierdzi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - z regulacjami obowiązującymi w dacie orzekania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie wskazano w nim, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone wiele lat wcześniej. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż taka sytuacja narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę niedziałania prawa wstecz. W skardze zarzuca się, że "przepisy prawa, które weszły do porządku prawnego po zaistnieniu określonych zdarzeń faktycznych nie mogą mieć w stosunku do nich zastosowania". Argument ten nie może odnieść skutku, gdyż wynika z błędnej wykładni zasady "lex retro non agit". O ile cytowana wykładnia znalazłaby zastosowanie w przypadku zdarzenia o charakterze cywilnoprawnym (do którego co do zasady należy stosować przypisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia), to nie można jej zaakceptować na gruncie prawa administracyjnego. W tym bowiem przypadku konkretyzacja przepisów następuje w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie znajdują te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej w danej instancji. Dla oceny zgodności przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych z prawem nie ma więc znaczenia stan prawny z daty wydawania pozwolenia na budowę czy też z daty prowadzenia tych robót. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ke 673/08 (LEX nr 558409), gdzie stwierdzono: "legalizacja obiektu budowlanego prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości". Jak wynika z powyższego w niniejszej sprawie konieczne było zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Jeżeli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, to należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że uchylenie decyzji I instancji w takiej sytuacji narusza art. 138 § 2 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie powołał się na nieobowiązujące już w dacie rozstrzygania brzmienie powołanego przepisu stwierdzając, że "dokonanie sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego (...) wymaga przeprowadzenia dowodowego w znacznej części" (str. 6 zaskarżonej decyzji), niemniej uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...].10.2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania dowodowego, a konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy względnie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie uchwalony, ma wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie przekroczył więc swoich kompetencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polega na sprawdzeniu projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie legalizacji; 2. naruszenie przepisów postępowania tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, iż Nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mimo iż jego przeprowadzenie byłoby wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż powołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na treść nieobowiązującego już w dacie rozstrzygnięcia brzmienia przepisu stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy i nie jest podstawą do uchylenia decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem składu orzekającego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10). Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] października 2009 roku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania dowodowego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy względnie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie taki uchwalony, gdyż dopiero wówczas możliwym będzie zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ wyjaśnienie powyższego ma istotny wpływ na wynik sprawy za uzasadnione uznać należało uchylenie decyzji organu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art.138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż powołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na treść nieobowiązującego już w dacie rozstrzygnięcia brzmienia tego przepisu stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób trafny wskazał, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji było uzasadnione zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej treści art. 138 § 2 k.p.a. jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, to tym samym nie sposób uznać, że naruszenie przepisów w Tm zakresie miało wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas taki zarzut mógłby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.