II OSK 893/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1325/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1325/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2008 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku jednorodzinnego na działce [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...],[...],[...],[...], obr. [...] K., przy ulicy [...] w Krakowie". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź w art. 145a i art. 145b Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a żadna z tych przyczyn nie została podana we wniosku o uruchomienie tego trybu. Dodał, że inwestor jako podstawę wznowienia postępowania przywołał fakt stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", którego obowiązywanie było przesłanką wydania decyzji umarzającej postępowanie. Podkreślił, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, nie jest więc ani decyzją, ani orzeczeniem sądu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdził, że podniesiona okoliczność nie stanowi również innej niż określona w tym przepisie ustawowej podstawy wznowienia podstępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podkreślił, że nigdy nie podawał jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W jego ocenie bowiem, podstawę taką stanowi art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Uznał, że brak jest jakichkolwiek logicznych podstaw do przyjęcia, iż jedynie art. 145 k.p.a. może zawierać przesłanki wznowienia. Zwrócił również uwagę, że stwierdzenie nieważności eliminuje z obrotu akt normatywny wadliwy, który nie był zdolny do wywołania jakiegokolwiek skutku prawnego. Dodał, że czym innym jest zmiana stanu prawnego, a czym innym wsteczne w skutku stwierdzenie nieważności aktu normatywnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 147 § 2 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wznowienia postępowania, gdyż w zakresie wzruszania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach odsyła do trybu określonego m.in. w rozdziale 12 k.p.a. – Wznowienie postępowania. Wskazał, że pod pojęciem trybu należy rozumieć zarówno przesłanki jego zastosowania, jak i reguły procesowe określające jego przebieg. Dlatego też, nawet w sytuacji, o której mowa w art. 147 p.p.s.a., wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z ośmiu przesłanek wznowienia postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, względnie określonych w art. 145a i art. 145b k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie inwestor nie wskazał żadnej z ustawowych przesłanek, w związku z czym, wydanie decyzji odmawiającej wznowienie postępowania uznano za zasadne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, że w demokratycznym państwie prawa powinna istnieć procedura, w wyniku której możliwe byłoby usunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie prawnej wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że norma prawna zawarta w art. 147 § 2 p.p.s.a., ma charakter normy odsyłającej, co oznacza, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie kreuje także nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego, od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w k.p.a. Stwierdził, że wzruszenie aktu indywidualnego, w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a., jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań k.p.a. albo w postępowaniach szczególnych. Zauważył, że w literaturze spotkać można się z szerokim rozumieniem pojęcia wzruszenia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., dopuszczającym nie tylko uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 154, art. 155, art. 161 kpa, ale również stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że w żadnej z przesłanek wznowienia postępowania, określonych w k.p.a., nie przewidziano możliwości uruchomienia tego trybu wskutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Uznał, że skoro wniosek inwestora nie był oparty na żadnej z przesłanek wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a., 145a § 1 k.p.a. lub w art. 145b § 1 k.p.a., to organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Dodał, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki niewymienionej w przywołanych przepisach, czy też wyłącznie w oparciu o normę odsyłającą zawartą w art. 147 § 2 p.p.s.a., godziłoby w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 147 § 2 p.p.s.a jest przykładem odesłania pustego i narusza zasadę prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP), zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślono, że w demokratycznym państwie prawa jest nie do pomyślenia, aby nie istniała procedura, w wyniku której nie jest możliwe usunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie prawnej wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym (czyli de facto decyzji nie mającej żadnej podstawy prawnej). Za niewystarczające w tym zakresie uznano, akceptowaną w doktrynie, możliwość uruchomienia w tym przypadku trybów określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. Zauważono bowiem, że odpadnięcie podstawy prawnej jest największą wadą aktu administracyjnego przekreślającą możliwość i sens działania administracji publicznej. Wyeliminowanie takiego działania nie powinno być więc zależne od woli organu, czy stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócić jednak należy uwagę na bardzo ogólny charakter uzasadnienia postawionych zarzutów, z którego wynika, że intencją skarżącego jest w istocie wykazanie wadliwości przepisu prawa (art. 147 § 2 p.p.s.a.), a nie jego wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie przez organy, czy Sąd I instancji. Taki sposób formułowania uzasadnienia wykracza poza ramy podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Uszło bowiem uwadze skarżącego kasacyjnie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej podejmowanej w konkretnej sprawie. Przy rozpatrywaniu skarg i skarg kasacyjnych, niedopuszczalne jest zatem formułowanie przez sąd administracyjny ogólnych ocen prawnych oderwanych od przedmiotu i okoliczności danej sprawy. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji został podjęty w następstwie wydania przez organy administracji publicznej decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że wskazywana przez inwestora okoliczność stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego obowiązywanie stanowiło uprzednio przyczynę umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Stanowisko to jest prawidłowe, a prawidłowości tej oceny zdaje się nie kwestionować także skarżący, który możliwości uruchomienia tego trybu upatruje raczej w art. 147 § 2 p.p.s.a., w świetle którego, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a., jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ma charakter normy odsyłającej, co oznacza, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może on także kreować nowych podstaw wznowienia postępowania, ponad te określone w przepisach art. 145 §1 pkt. 1 -8, art. 145 a i art.145 b k.p.a. lub przepisach szczególnych. Rozważając bowiem kwestię pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów administracji publicznej opartych na wadliwej podstawie prawnej nie sposób pominąć, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta, znajdująca przecież swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przyczynia się do zachowania pewności i stabilności obrotu prawnego. W sprzeczności z tą zasadą pozostawałoby natomiast tworzenie innych podstaw wzruszenia decyzji ostatecznych niż te dopuszczone przez ustawodawcę jako wyjątek od tej zasady. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia przede wszystkim brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., w świetle którego, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie przewiduje zatem na gruncie procedury administracyjnej bezwzględnej wzruszalności decyzji ostatecznych. Dopuszcza tym samym możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych decyzji ostatecznych, które z różnych przyczyn (np. upływ terminu do złożenia wniosku, brak woli legitymowanego podmiotu) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych. W niniejszej sprawie taką przyczynę stanowi brak ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie co do pozbawienia inwestora skutecznej ochrony jego praw wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdził następnie sąd administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że w związku ze stwierdzeniem nieważności tego planu zmianie uległ stan faktyczny sprawy, co uprawnia inwestora do złożenia kolejnego lub kolejnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób także pominąć faktu, że warunki zabudowy dla tego samego terenu mogą być ustalane wielokrotnie nawet na wniosek podmiotu nie legitymującego się tytułem prawnym do tego terenu. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tej zatem konkretnej sprawie nieuprawnione są obawy strony skarżącej co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny. Decyzja ta nie pozbawia bowiem inwestora możliwości uzyskania kolejnego rozstrzygnięcia organu w tej samej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.