IV SA/Gl 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działająca z upoważnienia Wójta Gminy M. (dalej Kierownik OPS), przyznała J. N. zasiłek rodzinny od dnia [...] r. na dwóch małoletnich synów w kwotach [...] i [...] złotych miesięcznie. Ponadto otrzymała ona za okres od [...] r. do dnia [...] r. dodatek w kwocie [...] zł miesięcznie z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wypoczynkowego oraz w kwocie [...] zł za okres od [...] 2010 r. Decyzja tą przyznano także J. N. jednorazowy dodatek w kwocie [...] zł w związku rozpoczęciem przez jej starszego syna roku szkolnego [...]. W dniu [...] r. J. N. zgłosiła organowi, że jej mąż S. N. w dniu [...] r. zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą i w dniu [...] r. podjął pracę w [...] "[...]" S.C. D. i W. J. na stanowisku pracownika budowlanego, z wynagrodzeniem miesięcznym 1950 zł brutto ( netto 1364, 21 zł). W piśmie tym poinformowała ona także organ, że w dniu [...] r. podjęła pracę w charakterze kasjerki w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. z wynagrodzeniem miesięcznym 1350 zł brutto. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik OPS uchyliła z dniem [...] r. swoją decyzję z dnia [...] r. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazała art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. - dalej zwanej u.ś.r. ), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm. – dalej rozporządzenie MPS), a także art. 104 i art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu Kierownik OPS podała, że zgodnie z art. 3 pkt 24 lit c) u.ś.r. rodzina uzyskała dochód w związku z uzyskaniem zatrudnienia przez S. N. Wobec tego należało ponownie przeliczyć dochód rodziny J. N. i ustalono, że wyniósł on w przeliczeniu na osobę 591, 68 zł. W rodzinie tej przekroczona została zatem kwota uprawniająca do świadczeń rodzinnych wynosząca 504 zł. Wysokość uzyskanego dochodu uniemożliwia też zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 u.ś.r. pozwalającego podnieść próg dochodowy uprawniający do zasiłku o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego ( 68 zł). Organ jednocześnie wskazał, że ustalając wysokość dochodów rodziny nie mógł uwzględnić okoliczności związanej z zawieszeniem przez S.N. działalności gospodarczej. Stosownie do art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r. przez utratę dochodu należy bowiem rozumieć wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Kierownik OPS uznała, że wobec zmiany sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych należało na zasadzie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylić ostateczną decyzję z dnia 3 listopada 2009 r. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła J. N. Wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji dotyczącymi wysokości dochodu jej rodziny. Poinformowała organ, że po zawieszeniu przez jej męża prowadzonej działalności gospodarczej rodzina od dnia [...] r. nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów. Podniosła także, że Urząd Skarbowy w W. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność, bowiem w opinii urzędników jest oczywiste, że zawieszona działalność gospodarcza nie przynosi dochodów, a wystarczającym jest dokument potwierdzający tę okoliczność. W związku z tym, zdaniem odwołującej się, należało przyjąć, że jedynym dochodem rodziny do dnia [...] r. był dochód uzyskiwany przez jej męża z tytułu wynagrodzenia za pracę wykonywaną w oparciu o umowę dnia [...] r., który wyniósł brutto 1950 zł miesięcznie. Odwołująca się podkreśliła, że dochód jej rodziny zmienił się natomiast dopiero z chwilą podjęcia przez nią pracy zawodowej na podstawie umowy o pracę, o czym powiadomiła OPS w dniu 2 sierpnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO w K. działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaakceptowało stanowisko Kierownika OPS uznając wydaną przez nią decyzję za zgodną z prawem. Wskazało, że ubiegając się w 2009 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego J. N. zobowiązała się zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na ustalenie prawa do tego zasiłku. O obowiązku takim została także pouczona w decyzji z dnia [...] r. W ocenie Kolegium niezawiadomienie organu I instancji o podjęciu zatrudnienia przez S.N. świadczy o nie wywiązaniu się strony z tego obowiązku, a tym samym o zaistnieniu okoliczności uzasadniających ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Następnie organ odwoławczy zreferował sposób obliczenia wysokości dochodu za rok [...] r. uzyskany przez czteroosobową rodzinę J. N. Dochód ten ustalono w wysokości 1002, 49 zł. Wskazał następnie, że stosownie do § 18 rozporządzenia MPS w związku z uzyskaniem przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych do tego dochodu należało dodać miesięczną kwotę uzyskanego przez członka rodziny. Tym samym do kwoty 1002,49 zł należało dodać kwotę uzyskanego przez S. N. wynagrodzenia miesięcznego w wysokości 1364,21 zł. Łącznie dało to kwotę 2366, 70 zł, która po podzieleniu przez liczbę członków rodziny wyniosła 591, 68 zł. Wobec powyższego zdaniem SKO należało uznać, że prawidłowo organ I instancji stwierdził, że dochód uzyskany przez rodzinę J. N. w miesiącu lutym 2010 r. przekroczył wysokość uprawniającą do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych, uwzględniając także próg określony w art. 5 ust. 3 u.ś.r. W konsekwencji zdaniem SKO należało wydać decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy przywołał także brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zawierającego definicję świadczenia nienależnego mającą zastosowanie w sprawie. W związku z podniesioną przez stronę wątpliwością związaną z zawieszeniem przez S. N. działalności gospodarczej organ powołał się na brzmienie art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r. wskazując, że stosownie do tego przepisu utratę dochodu powoduje wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie jej zawieszenie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. N., zastępowana przez adwokata R. S., domagała się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 23 lit. f) w zw. z art. 3 ust. 22 u.ś.r. i uznanie w związku z tym, że zawieszenie prowadzonej przez małżonka działalności gospodarczej nie stanowi utraty dochodu, podczas gdy zdarzenie to stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit c) w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy; - niewłaściwą wykładnię art. 25 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że skarżąca była zobowiązana zawiadomić organ wypłacający świadczenie o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, podczas gdy obowiązek ten dotyczy tylko i wyłącznie konkretnych zmian mających faktyczny, rzeczywisty wpływ na przysługujące prawo do świadczeń rodzinnych. Uzasadniając te zarzuty skarżąca wskazała, że celem właściwego zakwalifikowania zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej należy powołać się na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r., w której mieści się m.in. prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając zatem na uwadze tę definicję należy uznać zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej jako utratę innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Kierownik OPS, jak i SKO w K. winny więc zastosować w sprawie przepis art. 3 pkt 23 lit c) u.ś.r., bowiem w wyniku zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej nie uzyskuje on z tego tytułu dochodu, a co zatem idzie utracił on inną pracę zarobkową. Wyrejestrowanie działalności gospodarczej stanowi zaś dalej idąca okoliczność, która z tego względu została wyodrębniona przez ustawodawcę. Wykładnia przyjęta przez organy zawęziła zatem kwestię utraty dochodu przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą czyniąc zbędnym przepis art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r., który przez inną pracę zawodową nakazuje rozumieć także pozarolniczą działalność gospodarczą. Wykładnia ta narusza zatem zakaz per non est. Poza tą jednoznaczną wykładnią językową należy także wskazać na wykładnię celowościową. Celem przywołanych uregulowań jest bowiem ustalenie rzeczywistego dochodu rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej, a zatem wykładnia zaprezentowana przez SKO stoi w sprzeczności z ratio legis przedmiotowej ustawy. W ocenie skarżącej nieuzasadniony był także stawiany jej zarzut niedoinformowania organu o podjęciu pracy zawodowej przez męża, bowiem po podjęciu przez niego pracy zawodowej rzeczywisty dochód rodziny nie przekroczył 504 zł na osobę. Skarżąca zwróciła także uwagę, że zawiadomiła organ niezwłocznie po podjęciu przez nią pracy zawodowej w dniu 20 lipca 2010 r., kiedy to w jej ocenie nastąpiła zmiana mająca wpływ na ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Działanie takie pozostaje zatem w zgodzie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy nakazującym niezwłocznie zawiadamiać organ o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a nie o zmianach mogących mieć taki wpływ. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy zauważył, że twierdzenie, iż zawieszenie działalności gospodarczej stanowi utratę innej pracy zarobkowej jest wyrazem poglądu strony skarżącej. Zdaniem Kolegium w dalszym wywodzie skarżąca potwierdziła słuszność stanowiska zajętego przez organy, bowiem tak należy rozumieć stwierdzenie dotyczące wykładni językowej art. 3 ust. 23 u.ś.r. oraz stojącej do niej w opozycji wykładni celowościowej. SKO podkreśliło, że wykładnia językowa polega na ustaleniu znaczenia tekstu prawnego poprzez odwołanie się do przesłanek tworzących kontekst językowy. Dyrektywy językowe stanowią zaś punkt wyjścia interpretacji tekstu prawnego. Jeżeli więc przy wykorzystaniu językowych dyrektyw wykładni można z jednego bądź kilku przepisów wyprowadzić normę bądź normy postępowania, które nie są ze sobą sprzeczne wówczas odwoływanie się do pozajęzykowych dyrektyw wykładni prowadziłoby do naruszenia dyrektywy państwa prawnego. Zdaniem Kolegium wykładnie pozajęzykowe mogą być stosowane dopiero wówczas, gdy z przepisu nie można wyprowadzić normy postępowania. Interpretowany przepis ustawy jest zaś na tyle jasny, że nie ma konieczności powoływaniu się przy jego interpretacji do wykładni celowościowej, gdyż "wyrejestrowanie" nie jest pojęciem ani szerszym, ani analogicznym, ani tożsamym z pojęciem "zawieszenie działalności". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd tym samym władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenia faktyczne w oparciu, o które zapadła zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są w sprawie bezsporne. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzić się zatem musi do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organy obu instancji wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów rozporządzenia MPS. Na wstępie rozważań wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego dowodzącego w oparciu o zasadę clara non sunt interpretanda braku konieczności posługiwania się przy ustalaniu znaczenia tekstów prawnych wykładnią pozajęzykową. Powołana zasada odwołuje się do stanowiska tzw. klasyfikacyjnej koncepcji wykładni kwestionującej m.in. potrzebę odkodowywania norm z przepisów prawnych, której skład Sądu nie podziela. Dodać też trzeba, że zwolennicy tej teorii dostrzegają jednak potrzebę prowadzenia wykładni przepisów prawa w szeregu sytuacjach związanych m.in. z niejednoznacznością języka naturalnego i języka prawnego, błędami popełnionymi przez ustawodawcę oraz starzeniem się regulacji normatywnych (por. T. Stawecki, P. Wieczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. 4, Warszawa 2003, s.160). Konieczność posłużenia się w kontrolowanej sprawie pozajęzykowymi metodami wykładni przepisów ustawy o zasiłkach rodzinnych wynika z niejednoznaczności regulacji prawnych odnoszących się do przypadków utraty dochodu zdefiniowanych w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Pozornie wydaje się, że zawarta w tym przepisie definicja ustawowa utraty dochodu nie powinna nasuwać żadnych wątpliwości interpretacyjnych, tak jednak nie jest. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w polskim systemie prawnym nie ma instytucji wyrejestrowania działalności gospodarczej, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 23 lit f) ustawy. Nie ma bowiem tożsamości terminologicznej między unormowaniami zawartymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a regulacjami zamieszczonymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Pojęcie wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest w szczególności tożsame z instytucją wykreślenia wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) w przypadku trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zwrócić trzeba jednak przede wszystkim uwagę na to, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się wprost do prawnej możliwości zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ta luka prawna ma swoje źródło prawdopodobnie w tym, że w dacie uchwalania ustawy o świadczeniach rodzinnych w polski system prawny nie przewidywał możliwości zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Instytucja ta została wprowadzona do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej bowiem dopiero z dniem 20 września 2008 r. na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888). Od tej daty stosownie do art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Z punktu widzenia interesującej nas kwestii wskazać trzeba, że zgodnie z ust. 3 tego artykułu przedsiębiorca w okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie może wykonywać tej działalności i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Przytoczony przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym zawieszenie działalności gospodarczej z punktu widzenia dochodów czerpanych z tej działalności wywiera taki sam skutek, jak wykreślenie z CEIDG. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem strony skarżącej zwracającej uwagę, że prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej potraktować zatem należy jako utratę innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy. Zwrócić wreszcie należy uwagę, że ustawowe definicje zarówno utraty, jak i uzyskania dochodu odnosić należy do stanów faktycznych mających miejsce w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009r.m II SA/Po 91/09, [w:] LEX nr 553182). Stwierdzić wreszcie przyjdzie, że pogląd, zgodnie z którym przepis art. 3 pkt 23 lit f) u.ś.r. nie pozwala na odjęcie od dochodu rodziny obliczanego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu w związku z zawieszeniem przez członka rodziny pozarolniczej działalność gospodarczej jest sprzeczny ideą racjonalnego ustawodawcy. Tworząc przepisy mające na celu częściowe pokrycie przez Państwo wydatków na utrzymanie dzieci ustawodawca miał bowiem na uwadze realne dochody uzyskiwane przez członków rodziny, a nie dochody wirtualne. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik OPS zastosuje się do wskazanej przez Sąd wykładni art. 3 pkt 23 u.ś.r. Dokonując zatem ponownego przeliczenia dochodów rodziny skarżącej przed doliczeniem dochodu uzyskanego przez męża skarżącej z tytułu uzyskanego wynagrodzenia za pracę za pełny miesiąc kalendarzowy, stosownie do § 17 rozporządzenia MPS odejmie od dochodu rodziny strony skarżącej ustalonego za rok 2008 dochód utracony w związku z zawieszeniem działalności gospodarczej przez S. N., a następnie doliczy do niego dochód uzyskany przez niego w związku z podjęciem przez niego pracy zawodowej. W tym stanie rzeczy uznając, że decyzje organów obu instancji zapadły z obrazą przepisów prawa materialnego należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora MZO w T., z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).