II OSK 1006/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 476/11 w sprawie ze skargi M. R. i W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. P. solidarnie na rzecz M. R. i W. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 476/11 po rozpoznaniu skargi M. R. oraz W. W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w/w postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. B., T. P., M. R., M. S. oraz W. W., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i na częściach działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W ocenie organu skarżący nie mogą zostać uznani za strony niniejszego postępowania, ich interes w jej rozstrzygnięciu można bowiem uznać jedynie za interes faktyczny, a nie prawny. Organ podniósł, że skarżący są właścicielami działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja, która nie będzie oddziaływać na działki położone dalej niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest to bowiem inwestycja o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stąd też nie może być zasadne uznanie na gruncie niniejszej prawy, że właściciele działek dalej położonych, a do nich należą skarżący, powinni być stronami niniejszego postępowania, planowana inwestycja nie będzie bowiem bezpośrednio oddziaływać na teren ich nieruchomości. Nie można też uznać, że skarżący powinni być stronami ze względu na służebność przejazdu i przechodu obciążającą ich nieruchomości na rzecz działki stanowiącej teren inwestycji. Sam fakt istnienia takiej służebności nie powoduje, że właściciele nieruchomości obciążonych zyskują interes prawny w rozstrzygnięciu w przedmiocie warunków zabudowy dla terenu nieruchomości władnącej. Nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby, że właściciele nieruchomości obciążonych służebnością na rzecz terenu inwestycji, dla której inwestor stara się o warunki zabudowy, mają interes prawny w rozstrzygnięciu o ustaleniu takich warunków. Nie ma wątpliwości, że osoby te posiadają w tym rozstrzygnięciu interes faktyczny, ponieważ niewątpliwie ustalenie warunków zabudowy w tej sytuacji wpłynie na ich sytuację faktyczną, w szczególności na intensywność korzystania ze służebności. Nie sposób jednak zasadnie twierdzić, że okoliczność ta wpłynie na sferę ich praw i obowiązków, z decyzji o warunkach zabudowy nie wyniknie dla nich bowiem żadne nowe uprawnienie ani obowiązek. W tym miejscu organ wskazał, że również zgodnie z zachowującym aktualność na gruncie niniejszej sprawy poglądem wyrażonym w orzecznictwie: "roszczenia związane ze służebnościami prawa przechodu i przejazdu są poza kontrolą w postępowaniu administracyjnym mogą być dochodzone tylko w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. W tych warunkach nie mają też wpływu na ocenę przymiotu stron w postępowaniu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2001 r., VII SA/Wa 736/05). W wyniku rozpoznania skargi M. R. oraz W. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd zwrócił uwagę, że problem sprawy niniejszej był już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Kr 674/11. W wyroku z dnia 4 lipca 2011 r., Sąd rozstrzygnął istotę sprawy, przez przyjęcie, że właściciele działek, przez które planowane jest "połączenie" określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną są stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy. Sąd w całości podzielił stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2011 r. Sąd wskazał, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy między innymi - teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm., zwaną dalej u.p.z.p.). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo też dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Stronami w takim postępowaniu są zarówno właściciele nieruchomości, na których ustalane są warunki zabudowy, jak i właściciele sąsiednich nieruchomości, co do których organy ustaliły możliwość jakiejkolwiek ingerencji w ich interes prawny. Z reguły będą to właściciele sąsiednich nieruchomości i to zarówno bezpośredni sąsiedzi, jak i - wyjątkowo - właściciele sąsiednich nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przeto właściciele tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej, muszą być uznawani za strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. To, w jakim zakresie np. służebność ograniczy prawo właściciela nieruchomości po której może być ustanowiona decyduje o tym, że mają oni interes prawny (oprócz faktycznego), aby być stronami takiego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: a) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanki do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., co wynikało z błędnej wykładni art. 28 k.p.a., b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 59 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że właściciele i użytkownicy wieczyści, po których nieruchomościach przebiega służebność drogi koniecznej do terenu planowanego zamierzenie inwestycyjnego zawsze powinni być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, c) naruszenie art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości wynikające z dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, d) naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rezygnację z zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. R. i W. W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy właściciele nieruchomości, na których terenie zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przebiegać ma droga dojazdowa do drogi publicznej, posiadają przymiot strony w sprawie ustalenia tychże warunków. Na wstępie wskazać należy, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji strony, a to oznacza, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Stronami w tym postępowaniu mogą być również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10, z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11). W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości stanowiące własność skarżących w taki sposób, że może wpływać to na sferę ich praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy między innymi – teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy zwrócić uwagę, że na działkach stanowiących własność skarżących ([...], [...], [...], [...], [...] i [...]) ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu w celu zapewnienia dla działki stanowiącej teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że każdoczesny właściciel działki obciążonej służebnością ma obowiązek znoszenia tego ograniczenia, które ingeruje w wykonywanie prawa własności. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właścicieli tych działek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie sposób zatem, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, odmówić skarżącym prawa do kontroli, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie naruszyła w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich dla jego realizacji warunków. Ustanawiając dostęp przez cudzą działkę, a przez to przyjmując spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ zobowiązany jest zbadać prawną możliwość takiego dostępu, co oznacza konieczność wykazania m.in. tytułu do korzystania z cudzej nieruchomości w ustalonym w decyzji zakresie. W żadnym razie podmiot wskazujący na spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej nie może powoływać się na legalność korzystania z cudzej własności bez jednoczesnego wskazania na regulacje prawne, umowne, orzeczenia odpowiednich władz, umożliwiające taką ingerencję. Okoliczności te muszą być przedmiotem badania przez organ przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego terenu. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. uznając, że osoby będące właścicielami nieruchomości, na terenie których planowana jest droga łącząca przyszłą inwestycję z drogą publiczną, mają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p., zauważyć należy, że art. 59 u.p.z.p. zawiera trzy ustępy, natomiast skarżący nie wskazał tego, w którym zamieszczono kwestionowaną przez niego normę. Zważywszy na ich treść nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, by możliwe było uczynienie ich podstawą podnoszonego zarzutu. Z ustępu pierwszego i drugiego wynika, jaki rodzaj zmian zagospodarowania terenu, sposobu użytkowania obiektu wymaga uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. Ustęp trzeci zaś reguluje konsekwencje prawne zmiany bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uregulowania tej normy nie miały zatem zastosowania przy badaniu przymiotu strony postępowania o warunki zabudowy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zawarte w art. 1 p.u.s.a. unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. Zatem, żeby zarzut taki móc uznać za skutecznie podniesiony, to musi on być powiązany ze wskazaniem uchybienia konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyraźnie wskazał na uchybienie organu, polegające na braku uznania skarżących za strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z przedstawionego stanowiska Sądu wynikają wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, albowiem będąc związany wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji, organ będzie zobowiązany uznać skarżących za strony i rozpatrzeć odwołanie merytorycznie. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.