II SA/Ol 751/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku sprawy ze skargi K. J. P. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w "[...]" K. J. P., Rada Powiatu w "[...]", działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 1190 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. J. P. w skutek utraty prawa wybieralności (§ 1 uchwały). W § 2 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w "[...]". Skargę na powyższą uchwałę (mylnie nazwaną zażaleniem) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. J. P. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, iż rada stwierdziła wygaśnięcie jego mandatu w związku z prawomocnym orzeczeniem Sądu Apelacyjnego z dnia "[...]". Jednakże przyjęcie zaskarżonej uchwały jest przedwczesne, bowiem wydane orzeczenie sądowe jest co prawda prawomocne, ale nie ostateczne, gdyż służy od niego prawo wniesienia skargi kasacyjnej (podał, że skarga wniesiona w jego sprawie zostanie najprawdopodobniej przyjęta do rozparzenia przez Sąd Najwyższy). Podniósł, iż w opinii jego pełnomocnika orzeczenie Sądu Apelacyjnego naruszyło obowiązujące zapisy "ustawy lustracyjnej" z dnia 18 października 2006 r. Dlatego też pozbawienie go mandatu radnego może spowodować nieodwracalny skutek w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, uchylającego orzeczenie Sądu Apelacyjnego, a w konsekwencji uniewinnienie od zarzutu świadomego złożenia nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego w dniu "[...]", które to oświadczenie zostało następnie skorygowane z uwzględnieniem właściwych zapisów. Dodatkowo podniósł, iż w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Olsztynie odmawiający stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w "[...]", a ze względu na zbieżność okoliczności zaistniałych w obu sprawach stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały jest zasadne do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd Najwyższy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w "[...]" wskazał m.in., że zaskarżona uchwała została podjęta większością głosów w związku z zapadłymi orzeczeniami Sądów Okręgowego i Apelacyjnego. W pismach procesowych z dnia "[...]" i "[...]" (stanowiących uzupełnienie skargi) skarżący podniósł, iż zapis § 2 uchwały stanowiący, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń jest sprzeczny z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie może ona wchodzić w życie z dniem podjęcia skoro służy możliwość wniesienia na nią skargi. Podniósł również, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu ustawy z dnia 16 lipca 1998 r., a ustawa ta od dnia 1 sierpnia 2011 r. nie mogła mieć zastosowania, albowiem w tym dniu już nie obowiązywała. W związku z powyższym, wygaszenie mandatu przez radę jest ewidentnym pogwałceniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie należy uczynić odniesienie się do zarzutu podnoszącego, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a ustawa ta od dnia 1 sierpnia 2011 r. nie mogła mieć zastosowania, albowiem w tym dniu już nie obowiązywała. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190). Zgodnie z art. 1 i 17 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, ustawa ta, jak też ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy ( Dz. U Nr 21 poz. 112), wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 1 sierpnia 2011 r. Natomiast art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( dalej jako p.w.k.w.) w ust. 1 stanowi, że: ustawę wymienioną w art. 1 (Kodeks wyborczy) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Zatem zapis art. 16 powyższej ustawy - będący jednocześnie przepisem o charakterze lex specialis do art. 10 ust. 2 tego aktu - jednoznacznie określał, że do kadencji rozpoczętych przed dniem 1 sierpnia 2011 r. należy stosować przepisy dotychczasowe. To uregulowanie legło zapewne u podstaw powołania się w zaskarżonej uchwale na art. 190 Ordynacji wyborczej. Jednak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 20011r. ( sygn. akt K 19/11) stwierdził ( punkt 12 wyroku) że art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 p.w.k.w. przez to że uzależnia reżim prawny od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Oznacza to, że z dniem ogłoszenia tego wyroku tj. z dniem 21 lipca 2011r. art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. traci moc obowiązującą. Art. 1 p.w.k.w. pozostaje w mocy, gdyż w pkt 12 sentencji wyroku został przywołany jedynie jako przepis "związkowy", do którego art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. odsyłał w swojej treści. Należy zatem wyraźnie podkreślić to, że skutek derogacyjny wyroku Trybunału obejmuje jedynie art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. wraz z zawartym w tym przepisie odwołaniem do art. 1 p.w.k.w. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności opisanej wyżej regulacji intertemporalnej oznacza, że z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. zostaje wyeliminowany z porządku prawnego, a w konsekwencji powstała - wynikająca z art. 1 i art. 10 pkt 3 p.w.k.w. - pewność co do obowiązującego reżimu prawnego. Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej obowiązuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Rekapitulując, ponieważ Kodeks wyborczy wszedł w życie 1 sierpnia 2011 r., a wybory do rady powiatu w których skarżący uzyskał mandat radnego odbyły się "[...]" i od tego dnia rozpoczęła się kadencja podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, jej podstawą prawną powinny być przepisy Kodeksu wyborczego a nie przywołane wadliwie w tej uchwale przepisy art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wypadku utraty prawa wybieralności stwierdzała Rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu ( ust. 2 art. 190). Natomiast Kodeks wyborczy w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej uchwały tj. 23 sierpnia 2011r. w art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 stanowił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności a wygaśniecie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zatem co do przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego i kompetencji rady do stwierdzenia jego wygaśnięcia przepisy obydwu ustaw są tożsame. Niewątpliwym jest że Rada Powiatu podejmując zaskarżona uchwałę powinna jako podstawę jej wydania stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu zastosowała przepisy art. 190 ust. 1 pkt.3 i ust. 2.Ordynacji wyborczej. Takie błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie może jednak skutkować stwierdzeniem jej nieważności, skoro faktycznie taka podstawa istniała w postaci art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu wyborczego. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym może być tylko istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przesłanka ta nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Art. 91 ust 1ustawy o samorządzie gminnym stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną do oceny uchwały rady, z przepisów art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy wynika gradacja naruszeń prawa na istotne i nieistotne. Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności to naruszenie wpływające na treść uchwały np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania uchwały, naruszenie przepisów ustrojowych, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło. Natomiast za nieistotne naruszenie prawa nie powodujące nieważności uchwały należy uznać takie które jest mniej doniosłe w porównaniu z przypadkami z grupy pierwszej tj. nieścisłości prawa czy też błąd który nie ma wpływu na istotną treść uchwały rady. Przykłady takich uchybień to nieodpowiednie oznaczenie uchwały (nadanie jej błędnej nazwy) lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) (por. B. Adamiak "Wyroki NSA w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" w Samorząd Terytorialny z 1997r. nr. 4 str. 30-31. Z powyższego wynika, że powołanie w zaskarżonej uchwale błędnej uchwały jako nie mogące wpłynąć na istotną jej treść, jest nieistotnym naruszeniem prawa nie powodującym jej nieważności. W myśl art. 11 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego nie ma prawa wybieralności osoba, wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.). Z treści art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wynika też wprost, że w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w § 1 pkt 2 ( utraty prawa wybieralności) rada – w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu. Zatem podstawowe znaczenie ma wystąpienie enumeratywnie w ustawie wymienionych okoliczności faktycznych, które skutkują wygaśnięciem mandatu. Uchwała rady stwierdza jedynie wystąpienie tych okoliczności i zobowiązana jest podjąć stosowną uchwałę. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że orzeczeniem Sądu Okręgowego z dnia "[...]" i orzeczeniem Sądu Apelacyjnego z dnia "[...]", orzeczono wobec lustrowanego K. J. P. utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, jak też orzeczono wobec niego zakaz pełnienia funkcji publicznej na okres 6 lat. Tym samym wobec prawomocności powyższych wyroków skarżący utracił jako radny, prawo wybieralności. Powyższe zdarzenie stanowiło podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego i podjęcia przez Radę Powiatu po uprawomocnieniu się powyższych wyroków, uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na brak ostateczności orzeczenia Sądu Apelacyjnego z dnia "[...]" wyjaśnić należy, iż w myśl art. 21b ust. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.) orzeczenie sądu wydane w drugiej instancji jest prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 9 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557 ze zm.) orzeczenie staje się wykonalne z chwilą uprawomocnienia. Skoro orzeczenie Sądu Apelacyjnego zostało wydane w drugiej instancji (po rozpatrzeniu apelacji od orzeczenia Sądu Okręgowego) jest ono prawomocne. I już tylko ta okoliczność uprawniała (w myśl art. 9 § 2 ustawy Kodeks karny wykonawczy w zw. z art. 11 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego) radę powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu. Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu dotyczącego trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, bowiem o tym kiedy uchwała zaczyna obowiązywać nie decyduje możliwość jej zaskarżenia (w rezultacie którego jej skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następuje w terminie późniejszym określonym w ustawie). Wyjaśnić należy, iż w oparciu o art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym tylko do aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat znajdują zastosowanie art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), zgodnie z którym, uchwała rady powiatu, stanowiąca akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, iż akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (v: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. OSK 669/06, publ. LEX Nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/01, publ. LEX nr 81765). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Zaskarżona uchwała nie ma zatem charakteru generalnego (dotyczy jednego adresata) i nie jest abstrakcyjna ("jednorazowo" kształtuje sytuację prawną konkretnego podmiotu). Tym samym należy uznać, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że nie podlega ona szczególnemu reżimowi zarówno, co do sposobu publikacji (wojewódzki dziennik urzędowy), jak i terminu wejścia w życie, przewidzianych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaznaczyć również należy, że zastosowany przez organ termin wejścia w życie powyższej uchwały jest dopuszczalny w świetle § 45 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ponadto w ocenie Sądu § 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że uchwała wchodzi, nie narusza prawa, bowiem dotyczy tylko sytuacji w której nie zostanie ona poddana kontroli sądowej. Takie postanowienie zaskarżonej uchwały nie stoi w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 384 § 1,2,3 Kodeksu Wyborczego, która dotyczy jedynie sytuacji w której zainteresowany ( radny ) wniesie na uchwałę skargę do sądu administracyjnego. Ta okoliczność powoduje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Wówczas uchwała wchodzi w życie ale jej skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następuje z chwilą prawomocnego zakończenia się sądowej kontroli legalności tej uchwały. Mając powyższe na względzie, wobec braku przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w postaci istotnego naruszenia prawa – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.